Já passa da hora do BNDES pagar o que deve ao Tesouro

Hoje o Estadão fez uma reportagem a respeito do início de uma tensão entre Joaquim Levy, presidente do BNDES, e Paulo Guedes por conta da devolução de recursos do Tesouro que estão no banco. (link aqui). Não é algo inesperado, a resistência às devoluções do BNDES para o Tesouro são fortes e possuem diversas origens. Grandes empresários, clientes do banco e financiadores de campanha, reclamam porque o BNDES terá menos recursos para emprestar; congressistas reclamam porque querem projetos financiados pelo banco em seus redutos eleitorais; governadores e prefeitos reclamam porque querem obras financiadas em seus estados e municípios; os técnicos do banco reclamam porque quanto mais empréstimo maiores poderão ser os bônus recebidos e por aí vai.

É natural que o presidente do banco acabe ficando preso entre o correto desejo do ministro da Economia de recuperar o dinheiro e tantas pressões para manter o dinheiro no banco. Nem todo mundo tem a disposição da Maria Silvia Bastos Marques, que presidiu o BNDES entre maio de 2016 e maio de 2017 e saiu do cargo após a divulgação do famoso áudio da conversa entre Temer e Joesley Batista onde, entre outras coisas, o empresário reclama da gestão dela. Torço muito para que Levy repita Maria Silvia e compre a briga para reduzir o tamanho do BNDES, mas isso é algo que só o futuro vai dizer.

Para crédito de Levy a devolução dos recursos para o Tesouro começou em 2015 quando ele ocupava o cargo de ministro da Fazenda. Segundo dados na página do BNDES (link aqui) naquele ano foram devolvidos R$ 15,8 bilhões, nos anos seguintes as devoluções aumentaram. A figura abaixo mostra as devoluções corrigidas pelo IPCA para valores de fevereiro deste ano. Repare que com Maria Silvia houve um crescimento significativo das devoluções. Em maio de 2017 o economista liberal Paulo Rabello de Castro assumiu a presidência do BNDES e lá ficou até abril de 2018, coincidência ou não em 2017 houve uma queda brusca das devoluções do banco para o Tesouro. Em abril de 2018 foi a vez Dyogo Henrique de Oliveira assumir a presidência do banco onde ficou até janeiro de 2019, em 2018 as devoluções tornaram a subir.

Em janeiro deste ano Paulo Guedes assumiu o Ministério da Economia afirmando que queria de volta o dinheiro do Tesouro que foi para o BNDES, na época falou-se em R$ 200 bilhões ao todos e que R$ 100 bilhões seriam pagos ainda em 2019 (link aqui). Não é uma tarefa impossível, de acordo com os dados do BNDES o banco tem um saldo devedor com o Tesouro de R$ 396 bilhões, já foi maior, em março de 2016 o saldo devedor era de R$ 518 bilhões. Se alguém estiver preocupado com o impacto da redução do BNDES no investimento recomendo uma olhada em texto meu, do professor Antônio Junior e do Adolfo Sachsida, atual titular da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Economia (link aqui), no texto mostramos que o impacto do BNDES na taxa de investimento não foi significativo. Por outro lado, a devolução pode ser grande ajuda para um governo que luta desesperadamente para controlar seus gastos. A figura abaixo mostra o saldo devedor do BNDES junto ao Tesouro, é fundamental retomar a trajetória de queda.

Paulo Guedes tem dito que pretende usar os recursos para abater a dívida, eu posso pensar em outros usos como reduzir a carga a tributária, mas a ideia de Guedes não é ruim, pelo contrário, é muito bom que o responsável pela economia tenha como prioridade reduzir a dívida pública e, por consequência, os juros pagos pelo governo. Não podemos continuar como um dos países emergentes mais endividados do mundo, ver figura abaixo, enquanto temos algumas centenas de bilhões de reais nas mãos de um banco de investimento gigantesco e com eficiência para lá de duvidosa. Em janeiro Paulo Guedes falou em cobrar R$ 200 bilhões do BNDES, R$ 100 bilhões só neste ano, com uma Selic de 6,5% uma aproximação rápida sugere que esses R$ 200 bilhões poupariam do Tesouro cerca de R$ 13 bilhões por ano em juros, na lei orçamentária de 2019 os recursos do Tesouro previstos para Ciência e Tecnologia são de cerca de R$ 14,3 bilhões.

Deve ficar claro que a retirada dos recursos do Tesouro não significa o fim do BNDES. Segundo os dados mais recentes disponíveis na página do banco em junho de 2018 tais recursos correspondiam a 44,1% dos recursos totais a disposição do BNDES, em 2014 correspondiam a 57,7% (link aqui). O BNDES pode continuar funcionando com os recursos do FAT/PIS-PASEP para se financiar, em junho de 2018 essa fonte respondia por 33,7% do total dos recursos do banco. Se bem trabalhados esses recursos serão suficientes para manter o BNDES em operação... até que um próximo governo resolva mexer no parágrafo primeiro do artigo 239 da Constituição Federal, mas isso é conversa para o futuro.

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Subsídios explícitos e implícitos: Comentários a respeito da Nota Técnica da SEAE

A Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (SEAE) lançou uma nota técnica a respeito dos benefícios creditícios e financeiros da União (link aqui) que é leitura obrigatória para todos que querem saber como entramos em uma crise tão grande. Quem me acompanha já deve ter lido a respeito das duas crises econômicas que estamos passando (ver aqui e aqui): uma de longo prazo caracterizada pela baixa produtividade e o baixo crescimento da produtividade e outra de curto e médio prazo caracterizada pelo desequilíbrio macroeconômico e pela baixa taxa de investimento.

Subsídios tem o poder de direcionar o investimento e impactam o gasto do governo. Em tese, se bem direcionados, subsídios podem induzir investimento em setores estratégicos e levar a um aumento da produtividade. O desempenho da produtividade mostra que se em tese isso é possível de acontecer o fato é que no Brasil não aconteceu, o que sugere que nossos subsídios direcionaram o investimento para projetos poucos produtivos. Do lado fiscal o subsídio tem que ser pago em algum momento, no mundo idealizado por defensores dos subsídios o retorno de tais subsídios virá parcialmente em forma de aumento de arrecadação que será suficiente para pagar o gasto com os subsídios. No mundo de verdade os subsídios serão pagos com aumento de impostos e cortes em outras atividades do governo, até porque, como sabemos, a turma que recebe o subsídio já correu dizendo que não vai pagar o pato.

A nota técnica da SEAE joga luz nos números dos subsídios. Entre 2007 e 2016 o Tesouro gastou R$ 723 bilhões em subsídios a valores de 2016. Existem várias formas de financiar subsídios, com a chegada da Medida Provisória 777, que repões a TJLP pela TLP, o foco está na diferença entre subsídios explícitos e implícitos. Na definição da SEAE:

Financeiros (subsídios explícitos ou diretos ou subvenções econômicas): referem-se a desembolsos efetivos realizados por meio das equalizações de juros e preços, bem como a assunção das dívidas decorrentes de saldos de obrigações de responsabilidade do Tesouro Nacional, cujos valores constam do Orçamento Geral da União.  

Creditícios (subsídios implícitos ou indiretos): são os gastos decorrentes de programas oficiais de crédito, que oferecem condições mais acessíveis para os tomadores que as oferecidas pelo mercado. Essa forma de benefícios não consta no Orçamento Geral da União, pois não configuram despesa primária. Esses benefícios se materializam por recursos do Tesouro Nacional alocados a fundos ou programas, operacionalizados por meio de taxa de retorno inferior ao custo de captação do Governo Federal.

Na nota da SEAE é possível ver que considerando apenas os subsídios ligados à TJLP no período 2007 a 2016 os subsídios implícitos foram cerca de 240 bilhões enquanto os subsídios explícitos foram cerca de R$ 45 bilhões, ou seja, aproximadamente 84% do valor dos subsídios ligados a TJLP não passam pelo crivo do Congresso. Já comentei em outro post que o principal ponto da MP 777 é dar transparência aos subsídios (link aqui), quem diz que a MP acaba com subsídios está apenas fazendo o jogo da turma que não paga o pato.

Nesse post vou usar os dados da Tabela 3 da nota técnica da SEAE para dar uma olhada no comportamento dos subsídios, não apenas os ligados à TJLP, entre 2003 e 2016. Não encontrei os dados da tabela, mas com algum trabalho e ajuda do pacote “pdftools” consegui criar a planilha com os dados. A figura abaixo mostra o comportamento dos subsídios entre 2003 e 2016. Reparem o crescimento significativo a partir de 2008, foi assim que compramos a saída rápida da crise e saímos por aí a dar lições ao mundo lá por 2010. Talvez se tivéssemos revertido a trajetória lá por 2012 talvez não estivéssemos em um buraco tão profundo, mas era preciso ter PIBão e “fazer o diabo” para ficar no poder e no lugar do freio pisamos no acelerador. Em 2015, em plena crise fiscal e com Dilma lutando para ficar no cargo, tivemos o pico da série, mais a frente volto a falar sobre o assunto.

Olhando o período como um todo vemos que os programas que o campeão de subsídios explícitos foi o Minha Casa Minha Vida, também conhecido como bolsa construtora, mas que tem apelo popular. Em segundo lugar ficou o Fundo de Compensação de Variações Salariais (link aqui) que é outro programa voltado para habitação. Na terceira posição veio o Programa de Sustentação do Investimento (PSI), um programa destinado a turma dos compadres que comentarei mais na frente. Na quarta posição veio o PRONAF que é voltado para agricultura familiar e na quinta posição veio a subvenção de energia elétrica para classe de baixa renda. Com exceção do PSI todos esses programas possuem claro apelo popular. A figura abaixo mostra os quinze programas que mais receberam subsídios entre 2003 e 2016.

Se fizermos a mesma análise para os subsídios implícitos encontramos uma outra realidade. Em primeiro lugar aparecem os Fundos Constitucionais destinados a financiar os ricos desenvolvimento do Norte, Nordeste e Centro Oeste. Em segundo lugar vem o Fundo de Amparo ao Trabalhador, que é destinado a financiar o seguro desemprego, o abono salarial e o desenvolvimento econômico, financiar desenvolvimento econômico, como sabemos, é financiar os ricos, de toda forma, como o aumento do desemprego, o FAT tem sido usado para ajudar trabalhadores. Em terceiro lugar aparecem os empréstimos da União ao BNDES, um dinheiro que vai direto para a turma que não paga o pato. Em quarto e quinto aparecem o PROER, programa destinado a ajudar banqueiros encrencados e o FIES, que não atinge exatamente os mais pobres, mas tem apelo popular. Assim como o Minha Casa Minha Vida é uma espécie de bolsa construtora o FIES é uma bolsa dono de faculdade, mas isso é outra conversa. A figura abaixo mostra os quinze principais programas financiados com subsídios implícitos.

Lembram que eu disse que voltaria ao PSI? Pois bem, vamos ao dito cujo. Antes, porém, vale dar uma olhada na dinâmica dos subsídios explícitos e implícitos, a figura abaixo ilustra essas dinâmicas. Reparem que com poucas exceções os subsídios implícitos, aqueles que são difíceis de ver e são direcionados aos ricos, foram maiores que os subsídios explícitos. Talvez a exceção mais gritante tenha sido 2015.

O que aconteceu em 2015? A figura abaixo ajuda na resposta. Isso mesmo, foi o PSI. Naquele ano os subsídios do PSI chegaram a R$ 32 bilhões, em 2015 tinham sido de R$ 131 milhões. O PSI foi criado em 2009 e, segundo o BNDES (link aqui), emprestava até R$ 700 milhões, a taxa era a TJLP, a diferença entre a TJLP e o custo de oportunidade dos recursos era paga explicitamente pelo Tesouro. É bem verdade que os subsídios do PSI são explícitos e foram aprovados pelo Congresso, que a turma que sempre pede mais debate para propostas que estão sendo discutidas já faz mais de década, como a trabalhista e a da previdência, não tenha feito questão de debater o PSI é sintomático. Que a turma que não paga o pato não tenha dito nada é ainda mais sintomático. A figura abaixo mostra os desembolsos com o PSI em comparação ao total de subsídios explícitos.

É uma figura feia e difícil de ler, tentei outros formatos, mas esse foi o melhor que consegui. O ponto central é ver como a conta do PSI, que começou em 2009, caiu no colo do governo em 2015 puxando para cima os subsídios explícitos e causando os picos na figura anterior e na primeira figura. O programa que prometia ser o Pelé do crescimento brasileiro acabou marcando um gol contra no momento que o time estava mais frágil. O programa que estimularia investimento em setores inovadores acabou jogando a dívida pública para o alto em um momento de queda de receita. O passado está definido, como comentei em outro post (link aqui) os subsídios concedidos pelo BNDES continuarão nos perseguindo até 2060. Que o desastre do PSI pelo menos sirva de lição para futuros governo em busca de atalhos para o crescimento.

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Subsídios do BNDES e outros gastos do governo federal.

Um dos problemas de debater gasto público é a ordem de grandeza desses gastos, são números muito grandes de difícil comparação com nossa experiencia no dia a dia. Gastar R$ 520 mil com diárias e passagens em seis meses como fez Dilma Roussef este ano (link aqui) impressiona, grande parte dos brasileiros não faz R$ 520 mil em dez anos de trabalho, mas quando comparamos com os R$ 2,4 bilhões gastos com funções legislativas entre janeiro e maio deste ano os R$ 520 mil desaparecem. Da mesma forma os R$ 2,4 bilhões parecem pequenos quando comparados com R$ 253 bilhões gastos em previdência social no mesmo período. O uso dessas grandezas astronômicas para confundir o público e fugir do debate sobre a necessidade de controle do gasto público ficou marcado na expressão “Dá bilhão?” que foi usada por Ciro Gomes, folclórico candidato a candidato presidencial, em tentativa tosca de se contrapor a Rodrigo Constantino quando este último apontava para necessidade de cortes de gastos.

Tal problema aparece quando falamos dos subsídios do BNDES. Afinal R$ 40 bilhões é muito ou pouco? Comparado ao quê? Para ilustrar o tamanho do gasto com subsídios peguei o gasto por função conforme divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (link aqui) e adicionei o gasto com subsídios totais também divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (mais sobre esses dados e conceitos ver aqui e aqui). Usei o ano de 2016 por ser o último ano completo, seria mais adequado fazer uma média de três ou quatro anos, mas isso exigiria mais trabalho, talvez em outro post. A figura abaixo mostra os gastos por função, foram excluídos o gasto com previdência que, por ser muito alto, distorceria a figura e os gastos da função “Encargos Especiais” pois tão gastos não estão associados a um bem ou serviço específico (ver aqui).

Os subsídios do BNDES não constam na tabela de gasto por função, vale lembrar que parte desses subsídios são implícitos e estão diluídos na conta de juros. Repare que apenas saúde, educação, assistência social, trabalho e defesa nacional custaram mais que os subsídios do BNDES. O gasto com subsídios destinados aos empresários amigos foram mais de cinco vezes o gasto federal com segurança e quase sete vezes maior que o gasto com ciência e tecnologia. Transporte e agricultura somados não chegam nem a metade do gasto com subsídios.

 Em qualquer das funções listadas os recursos usados para subsidiar os clientes do BNDES teriam um impacto significativo. Para quem está preocupado com educação e inovação seria possível resolver a crise das universidades e institutos federais e ainda sobrariam recursos para a ciência e tecnologia. Para quem está preocupado com segurança seria possível turbinar a Polícia Federal permitindo um combate mais efetivo à corrupção e outros crimes federais. Para quem está preocupado com o social seria possível mais que dobrar o Bolsa Família ou turbinar outros programas sociais. Mesmo na saúde a chegada de um volume de recursos de quase 40% do recurso recebido teria um impacto significativo. Até aqui considerei apenas outros usos dos recursos pelo setor público, sendo um liberal e estando mais preocupado com famílias e empresas do que com governo eu deixaria o dinheiro com quem de direito, ou seja, reduziria o que o governo toma do pagador de impostos.

Para esta discussão não importa o que seria feito com o dinheiro, o que importa é que o valor dos subsídios é significativo e teria forte impacto em outras áreas. E se a sociedade decidisse colocar estes quase R$ 40 bilhões em subsídios? Não seria uma escolha válida? Para mim não, mas minha opinião não importa, se for desejo da sociedade, representadas pelos congressistas, que tais recursos sejam usados para subsidiar os muito ricos que os R$ 40 bilhões sejam incluídos no orçamento com esta finalidade.

É sobre isso que trata a Medida Provisória que cria a TLP. Se o Congresso decidir que devemos gastar R$ 100 bilhões por ano com subsídios assim será, eu continuarei reclamando, é meu direito. Não votarei em deputado ou senadores que aprovem um orçamento com tanto dinheiro para subsídios nem muito menos em um presidente que envie tal orçamento, mas se o orçamento foi aprovado é porque outros brasileiros votaram. O importante é que tais subsídios estejam claros no orçamento. O importante é que eu possa dizer a meus colegas de academia que estão preocupados com a redução nas verbas para ciência e tecnologia que podemos sextuplicar tais recursos sem aumentar o gasto total do governo. O importante é que eu possa dizer a meus amigos preocupados com segurança que podemos quintuplicar os recursos federais para segurança apenas tirando dos subsídios aos JBS da vida. O importante é que possa dizer a meus amigos preocupados com o social que podemos duplicar o Bolsa Família apenas reduzindo subsídios dados aos muito ricos. Se eles vão me ouvir ou concordar comigo? Tomando a experiência em outros debates eu creio que não, mas é por demais injusto me negar a possibilidade de pelo menos fazer um post no meu blog questionando a lei orçamentária e perguntando porque os recursos destinados a subsídios não ficam com o pagador de impostos ou são destinados a outros fins.

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Uma nota sobre subsídios explícitos, subsídios implícitos e a TLP

Uma das coisas mais desagradáveis nos debates econômicos que envolvem interesses de grupos organizados é esclarecer a confusão de conceitos que é feita como forma de impedir o debate sobre o mérito da questão. É o caso da confusão entre previdência e seguridade quando da discussão da reforma da previdência e da confusão entre juros e amortizações que aparece quando se trata da dívida pública. No caso do debate a respeito da mudança da taxa de juros do BNDES, a substituição da TJLP pela TLP, a confusão aparece quando tentam misturar a existência de subsídios com a existência de um tipo específico de subsídios.

Quem me acompanha sabe que sou contra subsídios em geral e particularmente contra subsídios para os ricos, sendo assim sou suspeito quando falo de qualquer medida que envolva potencial redução de subsídios. Não reclamo de suspeição, é justa, mas reclamo de quem foge do debate usando de confusão de termos para transformar um debate sobre transparência de tipos específicos de subsídios para um debate sobre subsídios. É exatamente isso que está acontecendo no debate sobre a TLP, a proposta não acaba com subsídios, apenas dá transparência e aumenta o controle sobre os subsídios. Se a transparência e o controle podem vir a reduzir tais subsídios é outra questão, eu acredito que sim, mas, de novo, eu sou suspeito pois, em geral, sou contra subsídios.

Para entender o ponto será preciso explicar os tipos de subsídios que aparecem nos empréstimos do BNDES. Não se trata de falar de todos os possíveis subsídios, discussão técnica com complexidade além da desejada nesse post, nem de explicar detalhadamente como funcionam tais subsídios. O objetivo é dar uma ideia geral de como funcionam os dois subsídios mais importantes que estão envolvidos no debate sobre a TLP. O BNDES trabalha com vários bancos que operam como agentes do BNDES junto aos tomadores de empréstimos e usa mais de uma fonte de recursos, inclusive o FAT o que leva alguns a defenderem que o custo de captação dos recursos do FAT deve ser usado como referência para os empréstimos dados com recursos desse fundo. Não compro essa tese porque os recursos do FAT não são presentes divinos nem surgem de contribuições voluntárias, são retirados compulsoriamente da sociedade, e porque sempre podemos dizer que os recursos do FAT poderiam ser usados para abater a dívida pública.

Deixemos de lado os detalhes e nos concentremos nos subsídios. Por simplicidade considere que o BNDES empresta diretamente a todos os seus clientes a uma determinada taxa. Para ser mais específico suponha que o BNDES empresa a 5% e que o Tesouro pega o dinheiro no mercado a 10%. Existem duas formas básicas do Tesouro tratar com o BNDES: (i) o Tesouro pega a 10% e empresta a 5% ao BNDES que vai emprestar a 5% mais alguma coisa para seus clientes e (ii) o BNDES pega o dinheiro a 10% e empresta a um pouco mais de 5% a seus clientes, a diferença entre a taxa que o BNDES captou e a taxa que emprestou é paga pelo Tesouro.

À primeira vista as duas modalidades são bem parecidas. Nos dois casos o BNDES empresta a uma taxa abaixo do mercado e a diferença é paga pelo Tesouro. Olhando mais de perto aparece uma diferença fundamental entre as duas modalidades: na primeira não é feito nenhum pagamento do Tesouro para o BNDES por conta da diferença de juros, na segunda é feito um pagamento. Na primeira modalidade o Tesouro pega o dinheiro, repassa ao BNDES que empresta para empresas a taxa de juros mais baixa. Na segunda modalidade a empresa também pega empréstimos a taxas mais baixas, porém a diferença entre as taxas é paga pelo Tesouro ao BNDES.

Qual a relevância dessa diferença? No primeiro caso, onde não há pagamento explícito, o Congresso não pode dar pitaco, a decisão fica por conta do corpo técnico do BNDES, não há debate na sociedade, não escrevemos em blogues ou jornais questionando as prioridades no uso dos recursos, enfim, é uma forma opaca de usar o dinheiro do pagador de impostos. No segundo caso, onde há pagamento explícito, o Congresso se manifesta, a questão é debatida nos jornais, nas redes sociais ou onde as pessoas desejarem, é possível, por exemplo, debater se os recursos destinados aos subsídios não seriam melhores empregados na saúda, na educação, na segurança ou se não deveriam ser cortados permitindo, talvez, a redução da carga tributária.

Esse é o debate fundamental que envolve a TLP, o debate da transparência e publicidade no uso de recursos que serão pagos pelo Tesouro. O debate é se queremos que o Congresso decida os subsídios ou se queremos que a decisão seja feita por burocratas comandados por alguém indicado pelo inquilino do Planalto.

Fique claro que não estamos falando de pouca coisa. A figura abaixo mostra os valores dos subsídios implícitos e explícitos pagos pelo Tesouro ao BNDES e FINAME entre 2009 e 2016. No total são quase R$ 40 bilhões só em 2016, mais que o Bolsa Família, uma política pública direcionada aos muito pobres que alcança diretamente milhões de brasileiros. É curioso que a sociedade debata muito mais o Bolsa Família do que os empréstimos do BNDES, uma política pública que beneficia os ricos e custa mais que o Bolsa Família. Talvez o fato dos custos do Bolsa Família serem transparentes e discutidos no Congresso enquanto os custos do BNDES são opacos e determinados por burocratas explique a diferença de interesse público pelos dois programas.

A aprovação da TLP visa acabar com os subsídios implícitos, os subsídios explícitos continuam permitidos. Estritamente falando o governo pode manter o mesmo valor total de subsídios que existe hoje, porém na forma de subsídios explícitos, ou seja, precisará da aprovação do Congresso com todo o debate público que envolve tais aprovações. Dessa forma o debate atual não é sobre se devemos ou não subsidiar setores da economia, um debate importante que espero um dia entrar em cena, o debate atual é sobre se subsídios de dezenas de bilhões de reais devem ser concedidos de forma transparente ou de forma opaca. Eu sou favorável à transparência, compadres dos dois lados do balcão de favores são favoráveis à opacidade. E você? Qual a sua opinião?

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BNDES, Investimento e TLP

Nos últimos anos o BNDES assumiu o papel de financiador do desenvolvimento brasileiro. A ideia era usar o banco para criar grandes empresas, as chamadas campeãs nacionais, e garantir financiamento a juros bem abaixo do mercado para essas grandes empresas, projetos de infraestrutura e outras empresas que se qualificassem. O auge dessa estratégia aconteceu em 2010 quando o BNDES emprestou aproximadamente R$ 260 bilhões em valores de hoje. Nos anos seguintes os empréstimos do banco ficaram sempre acima de R$ 200 bilhões, com exceção de 2011 que ficou em torno de R$ 197 bilhões. Apenas em 2015, com a crise instalada, o volume de empréstimos caiu do patamar de R$ 200 bilhões ficando próximo a R$ 152 bilhões, em 2016 o volume de empréstimos caiu abaixo de R$ 100 bilhões voltando aos valores observados antes de 2008. A figura abaixo mostra os desembolsos do BNDES entre 2001 e 2016.

A figura também mostra a taxa de investimento no Brasil. Note que a partir de 2006, quando começou o uso do BNDES como motor do crescimento a taxa de investimento começa a subir. A queda brusca em 2009 reflete a crise financeira de 2008. O aumento dos empréstimos do BNDES parece ter conseguido reverter essa queda ou pelo menos adiar até 2014. Variações dessa figura são usadas para defender a atuação do BNDES, a tese é que sem o BNDES não teria ocorrido a elevação do investimento a partir de 2006 e, mais importante, não teria ocorrido a recuperação do investimento na sequência da crise de 2008.

Será que foi isso mesmo? Difícil de responder, no momento estou trabalhando em uma pesquisa com o Adolfo Sachsida visando dar uma resposta mais sólida a essa pergunta. Até lá aponto o que me leva a duvidar do papel central que alguns dão ao BNDES nesse processo. Comecemos com uma provocação. A figura abaixo repete a figura anterior, porém no lugar da taxa de investimento do Brasil aparece a taxa de investimento do Peru. Podemos contar uma história muito parecida a da primeira figura. A taxa de investimento começa a subir por volta de 2006, segue subindo até cair com a crise de 2008, se recupera e depois torna a cair. Ocorre que o BNDES não fica no Peru e é difícil imaginar que as ações do BNDES no Brasil possam ter determinado essa dinâmica na taxa de investimento peruana. O que causou essa trajetória no Peru? Seja lá o que tiver sido é razoável supor que também causou a trajetória da taxa de investimento no Brasil?

Eu poderia repetir o exercício para outros países da América Latina e Caribe, porém, para não abusar da paciência do leitor, passo logo para comparação da taxa de investimento no Brasil com a média da taxa de investimento dos outros países da América Latina e Caribe. Repare que a trajetória começa de forma bastante semelhante: crescimento a partir de meados da década passada e queda em 2008. A partir de 2008 as trajetórias mudam: no resto do continente não observamos a recuperação pós-crise foi bem menor que no Brasil, por outro lado não há uma queda tão intensa como no Brasil a partir de 2013. De fato, enquanto no Brasil já estamos bem abaixo de 2009 o resto da América Latina e Caribe está no nível de 2009. Em resumo: os bilhões do BNDES, quando muito, parecem ter adiado a queda, porém podem ter feito a queda mais drástica. Vale notar também que mesmo os bilhões do BNDES não conseguem fazer que nossa taxa de investimento dique acima da média do continente.

Os benefícios do uso do BNDES para financiar investimento parecem duvidosos e, quando muito, de curto prazo. Mas o que dizer dos custos? Comecemos com os mais óbvios: o custo fiscal dos subsídios. Desde 2015, por força de lei, o Ministério da Fazenda tem a obrigação de publicar na internet relatórios com os impactos fiscais das operações com o BNDES (link aqui). Por conta disso é possível encontrar dados oficiais relativos aos subsídios associados ao banco, aqueles que o Paulo Rebello de Castro, presidente do BNDES, afirma que, na realidade, não são subsídios (link aqui). Para fins de análise a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), responsável pelo relatório, trabalha com duas categorias de subsídios: o subsidio financeiro ou explícito e o subsidio creditício ou implícito.

O subsidio financeiro, explícito, se refere à diferença entre a taxa de juros recebida pelo financiador dos empréstimos concedidos no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) e a taxa de juros paga pelo mutuário, essa diferença é paga pelo Tesouro e constitui em um subsidio explícito. O subsidio creditício, implícito, se refere a diferença entre o custo que o Tesouro tem para captar os recursos e a taxa que o BNDES paga ao Tesouro. Grosso modo no primeiro caso, subsídios explícitos, o tomador do empréstimo para uma taxa menor que a recebida pelo emprestador e a diferença é paga pelo Tesouro. Existe um desembolso que é contabilizado de forma explícita. No segundo caso o Tesouro pega emprestado a uma determinada taxa e empresta ao BNDES a uma taxa menor, não um desembolso explícito e, por isso, é chamado de subsidio implícito. A figura abaixo mostra os subsídios implícitos, explícitos e total entre 2009 e 2016.

Repare que o valor total dos subsídios chega a perto de R$ 40 bilhões em 2016. É muito dinheiro, para quem gosta de programas sociais é quase o dobro do Bolsa Família, para quem gosta de educação a soma é da ordem do que o governo gasta com as universidades federais, finalmente, para quem gosta de ficar com o próprio dinheiro, é mais do que o dinheiro das contas inativas do FGTS que o governo devolveu aos trabalhadores. Mas fica pior, como são operações de longo prazo, o custo dos subsídios continua pelos próximos anos mesmo que o BNDES para de fazer empréstimos hoje. A figura abaixo mostra as projeções de gastos com subsídios das operações já contratadas. É isso mesmo, já temos gastos contratados até 2060! Para uma política de benefícios duvidosos e de curto prazo os custos parecem bem claros e de longo prazo.

Os custos de subsídios não são os únicos associados a atuação do BNDES. Um custo particularmente grave é o de alocação de capital. Ao direcionar empréstimos a taxas muito abaixo do mercado para algumas empresas o BNDES acaba por definir como será feita a alocação de capital no país. Como está claro a alocação feita pelo BNDES leva em conta fatores políticos que não estão relacionados a ganhos de produtividade, mas, mesmo que não levasse em conta tais fatores haveriam distorções. Empresas menores tem dificuldades para enfrentar a burocracia necessária para consegui um empréstimo do BNDES, em meados do século XX isso poderia não ser um grande problema, no século XXI, onde grande parte das inovações chegam ao mercado por pequenas empresas, as famosas startups, essa distorção pode ter ume feito avassalador. Não é fácil medir o custo causado pela má alocação de capital, uma maneira de aproximar esse custo é observar a trajetória da produtividade no Brasil e em outros países. A figura abaixo faz isso, note que nossa produtividade é baixa e está caindo de forma mais intensa que em outros países, em particular note que dos quatro países da amostra somos os únicos onde ocorreu queda de produtividade quando comparamos 2014 e 2001.

Existem ainda outros custos associados ao BNDES. Dentre eles vale registrar o efeito na política monetária e na concentração regional e pessoal de renda. Ao isolar parte do financiamento do investimento dos efeitos da política monetária o BNDES acaba levando o Banco Central a elevar a taxa de juros mais do que seria necessário se todos estivessem sujeitos aos efeitos da política monetária. É como se os “sem BNDES” tivesse de apertar o cinto por eles e pelos “com BNDES”. Ao concentrar o financiamento em grandes empresas o BNDES aumenta a concentração de renda agindo como um Robin Hood ao contrário e, como tais empresas estão concentradas nas regiões mais ricas do país, o BNDES acaba por tornar mais desigual a distribuição regional da renda.

Resolver tudo isso é uma tarefa hercúlea. Uma alternativa seria simplesmente encerrar as atividades do BNDES, apesar de muito cara aos liberais, esse blogueiro é um liberal, a proposta não parece viável do ponto de vista político. Excluída a hipótese de fechar ou privatizar o BNDES sobra tentar diminuir os custos e aumentar os benefícios da ação do banco. É nesse contexto que entra a MP 777 que cria a TLP em substituição a TJLP. A TLP será a nova taxa de juros cobrada pelo BNDES. Ao contrário da TJLP que é definida administrativamente e costuma ficar abaixo da taxa que o Tesouro usa para captar os recursos que empresta ao BNDES a TLP refletirá o custo de captação do Tesouro. De cara acaba o subsídio implícito, o maior e mais opaco subsídio pago ao BNDES. Estritamente falando o subsídio implícito permite que o presidente do BNDES tenha o poder de realizar gastos públicos em montantes superiores ao do Bolsa Família ou dos gastos com as universidades federais sem ter de pedir autorização ao Congresso. Tal mecanismo é um ataque ao regime de repartição de poderes que está na base de nossa República.

Para tristeza dos liberais, com a possível exceção de José Rabello de Castro, a TLP não tira a característica do banco de desenvolvimento do BNDES. O BNDES continuará ofertando com juros abaixo do praticado no mercado, o BNDES continuará ofertando crédito para programas de baixo retorno financeiro e alto retorno social, o BNDES poderá continuar financiando atividades de alto risco e grande potencial de inovação, a TLP oferece um seguro contra aumento da taxa de juros real e etc., enfim, o BNDES continua sendo um banco de desenvolvimento. O que acaba ou fica drasticamente reduzido é o custo fiscal e o poder excessivo da burocracia do banco para destinar dezenas de bilhões de reais a empresários amigos. Mesmo a possibilidade de uso político do banco continua presentes, na verdade tal possibilidade vai existir enquanto o banco existir.

Alguns amigos talvez achem que a TLP é uma mudança pequena, não creio que seja. Pode estar aquém do desejado, mas uma mudança importante que vai na direção correta.

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Sobre a crise, a grita dos compadres com a presidente do BNDES, os riscos e as esperanças para economia brasileira.

Na origem do déficit público, da baixa qualificação da mão-de-obra, dos desequilíbrios macroeconômicos, da péssima infraestrutura e do excesso de burocracia está o capitalismo de compadres. Por capitalismo de compadres me refiro a um arranjo onde grandes empresários aumentam suas fortunas por conta de favores prestados pelos inquilinos do poder e, em troca, financiam a campanhas políticas para que os inquilinos continuem no poder. Em um capitalismo desse tipo leis eficientes, boa infraestrutura, mão-de-obra qualificada e equilíbrio macroeconômico são úteis, até importantes, mas não são essenciais. No capitalismo brasileiro o que é essencial, o que transforma empreendimentos em grandes empresas, o que faz a diferença para chegar ao topo é o acesso aos bastidores do poder.

O grande problema desse tipo de capitalismo é que ele não incentiva ganhos de produtividade. Entre um engenheiro e um político as empresas preferem investir no político. Por certo em todas as economias capitalistas existe algum grau de compadrio, nem políticos e nem empresários são santos ou abnegados e não costumam desperdiçar as oportunidades de alianças mutuamente benéfica. O grau de compadrio vai depender da frequência com que tais oportunidades aparecem e tal frequência depende do tamanho do estado. Aqui aparece outro conceito delicado, quando falamos do tamanho do estado é útil deixar claro em que dimensão estamos falando. Neste post estou me referindo à dimensão em que o estado faz políticas para ajudar aos muito ricos, para dar exemplos: não estou falando do Bolsa-Família ou de escolas públicas para crianças, estou falando do BNDES.

Aliás a motivação deste post, e de tantos outros, é exatamente o BNDES. Não os escândalos envolvendo o banco que apareceram nas páginas policiais, destes falaremos em outras oportunidades, falo do que apareceu nas páginas econômicas. Durante a semana a Revista Época divulgou que o presidente Temer havia escalado Moreira Franco para encontrar um novo presidente para o BNDES (link aqui). Aparentemente o desejo de fazer tal substituição decorreu das reclamações de empresários sobre queda do volume de empréstimos do banco.

De fato, ocorreu uma queda significativa nos desembolsos do BNDES, para ser justo a queda começou ainda no governo Dilma. Grande parte desta queda foi porque o dinheiro fácil da União acabou, outra parte foi porque, ao contrário de seu antecessor, Maria Sílvia Bastos, atual presidente do BNDES, não faz parte do credo que prega que a melhor maneira de ajudar os pobres é transferir dinheiro para os muito ricos. Por fim, o sucesso da Operação Lava Jato em expor as entranhas do capitalismo de compadres no Brasil também merece crédito por parte de redução dos desembolsos do BNDES.

A figura abaixo mostra dados mensais de desembolsos do BNDES entre janeiro de 2001 e março de 2017, os dados foram acumulados em doze meses para limpar efeitos sazonais e outras irregularidades, a fonte é o BNDES (link aqui). Os dados foram trazidos para valores de março de 2017 com o IGP-DI. Note que por volta de 2006 os desembolsos começam uma tendência de alta que toma força na sequência da crise de 2008. Em 2011 parecia que ia começar o ajuste, mas o governo recuou e retomou o ritmo de desembolsos acima dos R$ 200 bilhões a cada doze meses. Este aumento gigantesco dos desembolsos do BNDES foi um dos elementos que permitiram ao governo brasileiro de chamar a crise de 2008 de “marolinha”, porém também foi um dos fatores que nos colocou na maior crise registrada de nossa história.

O governo “bateu o motor” da economia. No processo o capitalismo de compadres que sempre foi forte no Brasil ganhou ainda mais força. Impérios empresariais foram construídos ou consolidados com esse aumento dos desembolsos do BNDES e com outras políticas do governo. Nas canções ingênuas de alguns desenvolvimentistas tais impérios dariam retorno em forma de crescimento da economia e da arrecadação do governo criando um círculo virtuoso que nos levaria ao desenvolvimento. No mundo de verdade, onde nem políticos nem empresários são anjos, ganhou força uma aliança entre empresários e políticos visando a manutenção da festa do dinheiro barato, dos mercados garantidos por leis e das sociedades com empresas estatais. O mundo é bem pior que as canções, já dizia Belchior, o retorno sonhado nunca veio, o dinheiro barato acabou e as empresas que viviam dele ficaram inviáveis. O resultado foi a crise que estamos vivendo. Se engana quem pensa que a Lava Jato causou a crise, tudo que a Lava Jato fez foi mostrar as engrenagens que nos levaram à crise.

A figura abaixo mostra os desembolsos do BNDES por setor. Lembram quando diziam que o setor de serviços era quem salvava o emprego? Parte da razão para isso foi que na retomada dos desembolsos do BNDES por volta de 2012 foi esse o setor que passou a receber mais recursos do banco. Quando o dinheiro acabou, ainda com Dilma, o ajuste teve de ser feito na marra, foi assim que saímos de um quase pleno emprego para os mais de treze milhões de desempregados. O pleno emprego era apenas uma canção, a vida, muito pior, teve de pagar os custos do cenário armado para mostrar a canção.

Exatamente aí entra a suposta pressão pela saída de Maria Sílvia Bastos da presidência do BNDES. Empresários e trabalhadores organizados querem a volta do mundo de fantasia. Se o governo negar o desejo desta turma, persistir na agenda de reformas e na busca do ajuste fiscal a médio e longo prazo as empresas vão encontrar outros caminhos para crescer. Caminhos mais tortuosos, porém mais consistentes. Não é um cenário de recuperação de curto prazo, os frutos da política de Temer serão colhidos por outros presidentes. Se o destino for realmente cruel podem ser colhidos pela mesma turma que colheu os frutos das reformas da década de 1990 só para depois renegar as reformar e nos colocar onde estamos.

Por outro lado, se Temer ceder aos que pedem a volta do “dinheiro barato” bancado pelo pagador de impostos a economia pode se recuperar de forma mais rápida. Temer saíra do governo como o presidente que nos tirou da crise, talvez até eleja o sucessor que, a depender de aspectos conjunturais, pode ser ele mesmo. O custo disso será o prolongamento da agonia de nossa economia e uma crise ainda mais longa e/ou mais profunda nos próximos anos. 

Para minha surpresa, até agora Temer parece estar apostando no caminho longo e tortuoso, nunca esperei isso do homem que foi fundamental para reconduzir Dilma ao Planalto em 2014. Muita água ainda vai rolar, muitas tentações e pressões virão, por enquanto me contento com observar cada dia de uma vez. A notícia da Época dando conta da possível saída da presidente do BNDES foi publicada no dia sete de maio, no outro dia a Exame publicou que o governo tinha negado a notícia (link aqui). Governo negar saída de autoridades é como presidente de clube de futebol negar a saída do técnico, coisas que não se escrevem, mas enquanto escrevo sei que ela ainda está por lá. Um dia de cada vez.

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Usar o BNDES para estimular a economia é um erro grave!

Hoje a revista Época deu uma notícia que me deixou preocupado. Segundo a revista “Temer quer uma ‘forcinha’ do BNDES para ajudar a destravar a economia” (link aqui). É um erro, não um erro simples, mas um erro que pode custar caro e colocar a economia em mais uma década perdida em um futuro próximo. Pior, é um erro que foi cometido há pouco tempo e que, em última instância, selou o destino de Dilma e colocou Temer no Planalto. Ao comprometer o lado fiscal para estimular uma economia que não respondeu aos estímulos o governo Dilma acabou sendo empurrado para as pedaladas como forma de financiar o gasto público sem escancarar o problema fiscal. Tivesse a economia crescido como previsto pelos entusiastas do BNDES ou não tivesse o governo gasto bilhões com o BNDES as pedaladas não teriam alcançado o volume que alcançaram e Temer ainda seria vice-presidente.

É fato que usar o BNDES é tentador para o governo. A crise é grande e mesmo que o fim da queda esteja próximo ainda vai demorar um bocado para voltarmos aos níveis de renda de 2013. O desemprego alto é um problema para qualquer político, principalmente um ano antes das eleições. Neste cenário de caos empresários aparecem dizendo que se receberem dinheiro barato vão aumentar a produção e tirar a economia da crise. O problema é que isso não vai acontecer. O dinheiro barato vai deixar os empresários mais ricos, mas não vai criar empregos e, se criar, será por pouco tempo, exatamente como aconteceu no passado.

A figura abaixo mostra os desembolsos do BNDES para indústria de transformação entre 2001 e 2015. Os dados de desembolso estão na página do BNDES (link aqui), os dados de variação real da produção da indústria de transformação são do IPEA e do IBGE. O intervalo foi determinado pela disponibilidade de dados, a série de variação do PIB da indústria de transformação pela metodologia nova das contas nacionais só está disponível para este período. Escolhi a indústria de transformação porque é onde os empréstimos do banco tem mais potencial de estimular a produção, agropecuária e indústria extrativa são muito influenciadas por fatores externos que estão fora de controle do BNDES.

Como pode ser visto não existe relação positiva entre os desembolsos do BNDES para indústria de transformação e o a variação na produção desta indústria. De fato, se retiramos o ano de 2010, como é feito na figura abaixo, a relação fica negativa. Não esqueçamos que 2010 foi um atípico em vários sentidos.

Isto quer dizer que o dinheiro do BNDES reduz a produção industrial? Não! Esta não é uma conclusão que possamos tirar destas figuras, para fazer tal afirmação seria preciso trabalhar os dados para além do objetivo deste post. É sempre possível que relação negativa venha do governo aumentar o desembolso em épocas de crise. Porém, as figuras mostram que não há razões para acreditar que desembolsos do BNDES vão dar uma “forcinha” para tirar a economia da crise. Sendo assim, não vejo motivos para comprometer o lado fiscal com mais desembolsos do BNDES. Se o governo quer dar as indústrias uma força para sair da crise deveria começar a trabalhar seriamente para reduzir os custos de nossa burocracia, melhorar o ambiente de negócios e, se possível, emplacar a reforma trabalhista. O resto é conversa para agradar doador de campanha.

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Pedaladas, Bolsa Família e programas do BNDES

O assunto desta semana será o julgamento de Dilma e, como consequência, muito será dito a respeito das pedaladas. Já prevendo isso considerei válido deixar alguns registros aqui no blog sobre o assunto. Para entender o que são as pedaladas recomendo um post bem didático que foi publicado no excelente Mercado Popular (link aqui), grosso modo as pedaladas ocorrem quando o governo não repassa para bancos controlados pelo próprio governo recursos referentes a programas que também são do governo. Um exemplo fácil de entender são as pedaladas do Bolsa Família, o governo repassa o dinheiro para Caixa que paga aos beneficiários do programa. Caso o governo atrase o repasse a Caixa paga mesmo assim, imagine o caos que seria se a Caixa se recusasse a pagar, e, depois, o governo manda o dinheiro. A pedalada ocorre quando o governo demora para mandar o dinheiro para Caixa.

O primeiro ponto que será levantado pelos defensores da presidente afastada é que todos os presidentes pedalaram. É verdade, mas nenhum chegou nem perto de Dilma no tamanho das pedaladas, a figura abaixo mostra as pedaladas desde FHC (usei os dados disponíveis no BC, a página Análise Macro ensina direitinho como pegar os dados usando o R, link aqui), repare o crescimento absurdo das pedaladas com Dilma, o que na época de FHC mal passou de um bilhão e com Lula não chegou a oito bilhões com Dilma foi a quase sessenta bilhões! Não importa, se fez é crime e deveria ter sido punido, pode pensar o leitor. Eu não teria tanta pressa em chegar a tal conclusão, existem casos em que a punição pode ir de advertência a uma multa ou até mesmo prisão a depender do grau. Um caso que me vem sempre à mente é a lei que proíbe beber e dirigir, se alguém comer uma sobremesa com álcool e for parado em uma blitz não deve levar mais que uma bronca do guarda, quando muito vai ter de esperar uns quinze minutos e soprar de novo para seguir no rumo de casa; se o tal sujeito tiver bebido um pouco mais vai levar uma multa; se tiver bebido muito pode ser preso. Olhando a figura abaixo eu penso que a pedalada de FHC equivale a um bombom de licor, a de Lula a uma cervejinha e a de Dilma a duas garrafas de vodca. Sendo assim não faz o menor sentido dizer que os três fizeram a mesma coisa.

Outro argumento que sempre aparece é que Dilma fez as pedaladas por conta dos programas sociais. É um argumento cínico, equivale a um sujeito que gastou no bar o dinheiro das compras tentar pegar um empréstimo alegando que não tem como fazer as compras do mês. Porém, mesmo ignorando o cinismo do argumento, a tese não se sustenta. A figura abaixo mostra para onde foi o dinheiro das pedaladas. Repare que a Caixa, que é responsável pelo Bolsa Família, foi onde teve menos pedaladas no governo Dilma, já no Banco do Brasil, responsável pelo Plano Safra, as pedaladas só foram maiores que as feitas com a Caixa. O grosso das pedaladas foram para o FGTS e o Finame. O FGTS em si é uma aberração, um programa de poupança forçada onde o governo toma um percentual do salário dos trabalhadores e remunera a uma taxa de 3% mais a TR, hoje a remuneração deve estar em torno de 5% ao ano. Que o governo tenha um dinheiro barato assim e ainda atrase repasses é um escândalo. O outro grande vilão das pedaladas é o Finame, um programa do BNDES destinado ao financiamento de máquinas e equipamentos (link aqui). Sozinho, o Finame corresponde a quase um terço das pedaladas, sozinhas, as pedaladas do Finame são mais que o dobro dos maiores valores pedalados por Lula e FHC somados.

Os dados do BC dividem o Finame em duas categorias: PSI e Outros, a figura abaixo mostra estas duas categorias mais o Bolsa Família. A comparação torna ainda mais sem sentido a tese que o governo pedalou para ajudar os pobres, tirando um pequeno período de 2014 as pedaladas do Bolsa Família ficam invisíveis da figura, por outro lado vemos que o PSI sozinho chegou a ser responsável por mais de R$ 20 bilhões em pedaladas. O que é o PSI? É o Programa de Sustentação do Investimento (link aqui), um programa onde a guisa de estimular investimento o BNDES fazia empréstimo para empresários amigos com juros de pai para filho (para saber mais a respeito do BNDES e investimento no Brasil ver aqui e aqui). Os números são claros: perto das pedaladas que foram para os muito ricos via PSI as pedaladas que foram para os muito pobres via Bolsa Família praticamente somem.

Um último ponto diz respeito à gravidade das pedaladas. A princípio pode parecer algo de pouca gravidade, afinal, até onde sabemos hoje, o dinheiro não foi para o bolso da presidente. Não vou esticar muito o assunto porque é um tema complexo e não quero perder o foco do post, mas digo que considero as pedaladas um crime gravíssimo, um dos mais graves que um presidente pode cometer na condição de chefe do executivo. Para entender meu ponto considere que crimes como assassinatos, roubos, sequestros e outras agressões do tipo que são feitas às leis são punidas mesmo em tiranias, ou seja punir crimes assim não é uma característica exclusiva do Império da Lei. Sendo assim em parece lícito afirmar que crimes assim agridem a lei, mas não necessariamente agridem o Império da Lei. O que uma tirania não pune são os abusos dos detentores do poder. Ao usar de artifícios contábeis para gastar mais do que o autorizado pelo Congresso e pela lei orçamentária a presidente Dilma abusou do poder que detinha como chefe do executivo, repare que falei “...gastar mais do que o autorizado pelo Congresso e pela lei...” e não apenas “gastar mais”. Não punir esse tipo de abuso implica em colocar o governante acima da lei e colocar o chefe do executivo acima do Congresso, ou seja, caso a presidente seja considerada culpada, não apenas Dilma terá agredido a lei como a não punição de Dilma será uma agressão ao Império da Lei.

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Taxa de Investimento no Brasil e no Mundo: Onde está o BNDES?

O Brasil tem um banco de desenvolvimento que está entre os maiores do mundo, até onde pude apurar só perde para o da China, para que o leitor tenha ideia do tamanho do BNDES basta ter em mente que o BNDES empresta por ano mais do que o Banco Mundial, um banco que financia investimento em praticamente todo o mundo (link aqui). Com um banco de desenvolvimento tão grande tendo como objetivo financiar o investimento no Brasil era de se esperar que a taxa de investimento no Brasil se destacasse da taxa de investimento de outros países. A guisa de exemplo a China, que possui o maior bando de desenvolvimento do mundo, também tem uma das maiores taxas de investimento do mundo.

Tendo isso em mente fui buscar nos dados do FMI a taxa de investimento entre 2011 e 2014, últimos cinco anos, de 170 países com dados disponíveis e calculei a média da taxa de investimento de cada país nos cinco anos selecionados, o objetivo de fazer a média de cinco anos é amenizar distorções causadas por um só ano que tenha sido muito bom ou muito ruim para o investimento. No que segue chamarei de taxa de investimento do país a média das taxas de investimento do país entre 2011 e 2014. Olhando os dados a presença do BNDES não se reflete em uma alta taxa de investimento no Brasil, pelo contrário, nossa taxa de investimento é inferior à média da taxa de investimento dos países da amostra. Enquanto a taxa de investimento média do mundo é de 24,03% e taxa de investimento mediana é de 22,76% a taxa de investimento do Brasil é de 20,1%, ou seja, não apenas estamos distantes da média como estamos na parte de baixo da amostra, dito de outra forma, mais da metade dos países do mundo tem taxa de investimento maior que a do Brasil.

A figura abaixo mostra a taxa de investimento dos diversos países do mundo e qual a proporção de países com cada taxa. Repare que nossa taxa de investimento, próxima ao 20 na figura, está junto da de vários países e não se destaca em relação à taxa de investimento de outros países, no contexto do gráfico se destacar seria ter uma taxa de investimento mais para direita. Alguém poderia argumentar que a taxa de investimento média-baixa do Brasil é explicada pela renda per capita brasileira que também é média baixa. Tal argumento teria dois problemas básicos: a relação entre taxa de investimento e PIB per capita não é significativa e a renda per capita do Brasil não é exatamente média baixa. Segundo os dados do FMI em 2014 nossa renda per capita foi de US$ 11.572,70, de fato estamos abaixo da média que é de US$ 14.370,80, porém nossa renda per capita está acima da mediana que é de US$ 6.230,60. De toda forma a presença do BNDES e principalmente o tamanho do BNDES deveria fazer com que nossa taxa de investimento fosse alta dada nossa renda per capita, não é o caso, para que o leitor tenha uma ideia a China tem uma renda per capita US$ 7.571,5 e uma taxa de investimento de 46,7%.

Certamente existem outros fatores além da presença de um banco de desenvolvimento gigantesco que explicam a alta taxa de investimento da China, porém alguém poderia defender a existência de tal banco de desenvolvimento apontando que o banco é um dos fatores que explicam a taxa de investimento chinesa. Aqui no Brasil tal argumento não se aplica pelo simples fato que não temos uma taxa de investimento alta. A figura abaixo mostra a relação entre PIB per capita e taxa de investimento, lembre-se que não se trata de uma relação significativa, o ponto laranja é o Brasil e o ponto verde é a China., repare que enquanto a China claramente se destaca pela alta taxa de investimento o Brasil está no meio de um aglomerado de países dos quais nenhum tem um banco comparável ao BNDES para chamar de seu.

Seria o caso de dizer que sem o BNDES nossa taxa de investimento fosse ainda menor? Talvez fatores culturais possam explicar a baixa taxa de investimento no Brasil e, assim sendo, o BNDES está de fato colaborando para elevar o investimento nacional. É difícil contrapor argumentos desse tipo, países sempre tem especificidades que podem ser usadas para justificar determinadas características. Governos fazem isso o tempo todo para justificar performances ruins comparadas ao resto do mundo, curiosamente os mesmos governos adoram comparar países quando as estatísticas parecem favoráveis. Deixemos os governos de lado e voltemos ao argumento original, uma maneira de abordar o problema é comparar com países semelhantes ao Brasil. No caso escolhi os países do grupo América Latina e Caribe da base de dados do FMI. Fazendo o gráfico entre taxa de investimento e PIB per capita apenas para esse grupo de países, continue lembrando que a relação não é significativa, vemos novamente que o Brasil não se destaca.

Como explicar que temos uma taxa de investimento mais para baixa quando temos um dos maiores bancos de desenvolvimento do mundo? O que está sendo feito com o dinheiro que o BNDES usa para financiar o investimento no país? Uma resposta tentadora seria apontar para corrupção, mas não seria uma boa resposta no sentido que deixaríamos sem explicação porque somos mais corruptos que outros países. Prefiro seguir o argumento que o BNDES está apenas substituindo o financiamento privado, tese que também é defendida pela OCDE (link aqui). O investidor pode pegar o dinheiro no mercado ou pode pegar o dinheiro no BNDES. Se pegar no mercado nacional vai pagar taxas de juros bem mais altas que a cobrada pelo BNDES que atualmente é 7% (link aqui), repare que a taxa cobrada pelo BNDES é menor do que a inflação prevista para 2015 e ligeiramente superior a inflação prevista (até agora) para 2016. Se pegar o dinheiro no exterior o investidor estará sujeito a riscos cambias. A escolha é fácil, as condições do BNDES são tão atrativas que fazem com que os investidores via de regra peguem o dinheiro no BNDES para financiar um investimento que, creio eu, seria realizado do mesmo modo se não houvesse BNDES. Claro que posso estar errado de forma que não haveria investimento sem o BNDES, nesse caso seria preciso explicar porque outros países conseguem investir tanto ou mais do que o Brasil sem ter um BNDES.

Seria o BNDES apenas inócuo? Não. A verdade é que o fato do BNDES emprestar dinheiro a 7% não quer dizer que o custo do dinheiro no Brasil é de 7%, a diferença entre o que o BNDES cobra dos felizes financiados e o custo do dinheiro acaba chegando no bolso dos pagadores de impostos. Muito da crise fiscal que estamos passando decorre das manobras contábeis que o governo usou para manter o esquema de financiamento barato tocado pelo BNDES. O problema do custo do dinheiro é o mais facilmente mensurável, mas não é o único nem o maior problema do BNDES. A existência de um banco gigantesco ofertando crédito barato torna praticamente impossível desenvolver um mercado de capitais no Brasil. Como um banco privado vai concorrer com um banco que empresta a juros negativos? Como desenvolver outras linhas de financiamento, inclusive o mercado de ações, com um gigante distribuindo dinheiro do pagador de impostos a juros de pai para filho?

Além do problema fiscal e de dificultar a desenvolvimento de outras alternativas para financiar o investimento o BNDES cria um sistema de incentivos onde ter acesso aos financiamentos do banco acaba sendo mais importante do que ter boas técnicas de gestão ou novas tecnologias. Suponha que dois empresários pretendem fazer uma siderúrgica, melhor, um frigorífico, em condições normais os dois buscarão financiamento que devem ter custos próximos um do outro (a respeito da equivalência das fontes de financiamento das empresas ver aqui), a competição se dará em conseguir produzir com a mesma qualidade e menor custo, ou seja, se sairá melhor quem for mais eficiente. Em um ambiente assim a eficiência é que determina quem se sairá melhor no mercado, o campeão será quem trabalha melhor. Considere agora que um dos empresários pode conseguir um financiamento muito mais barato do que o outro, chamemos o felizardo de empresário-amigo. Os juros baixos darão uma enorme vantagem ao empresário-amigo, isso é particularmente verdade em um país que tem juros altos como é o caso do Brasil, de forma que mesmo sendo menos eficiente o empresário-amigo pode se sair melhor no mercado. Empresários gostam de ganhar dinheiro e o caminho para ganhar dinheiro é o mercado, se o mercado premia o mais eficientes os empresários buscarão eficiência, mas se o mercado premia que tem acesso ao dinheiro do pagador de impostos os empresários buscarão a melhor forma de acesso a esse dinheiro.

Como todos sabemos o melhor caminho para ter acesso ao dinheiro do dito contribuinte é ter acesso aos políticos que controlam tal dinheiro. Assim no lugar de contratar engenheiros para desenvolver novas tecnologias e administradores para desenvolverem e implementarem novas técnicas de gestão os empresários vão financiar políticos. A coisa toda é tão explícita que empresários financiam políticos de partidos diferentes como forma de fazer um seguro contra os resultados das eleições, não importa quem ganhe o acesso está garantido. Que fique claro que não estou justificando a corrupção, longe disso, questões ligadas a caráter nunca podem ser menosprezadas quando o assunto é o comportamento humano. Estou dizendo que um ambiente onde os políticos definem quem ganha no mercado é propício a formar uma aliança entre políticos e empresários e que tal aliança tem efeitos desastrosos para o país. Digo ainda que instituições como BNDES são muito propicias a criar tal ambiente, não só o BNDES toda e qualquer instituição que permita ao governo definir os campeões do mercado traz o risco de criar a indesejável aliança entre políticos e empresários. Naturalmente a presença de uma ou mesmo um conjunto de instituições do tipo do BNDES também não implica necessariamente que a aliança entre governo e empresários-amigos existirá, tudo depende da existência de outras instituições e até mesmo da ação de certos indivíduos.

O que posso dizer é que no Brasil entre 2011 e 2014 as centenas de bilhões de reais que o BNDES usou para financiar o investimento de alguns empresários não parecem ter afetado a taxa de investimento de forma significativa. Também posso dizer que no Brasil a aliança entre governo e empresários-amigos existe e que ambos se beneficiam de tal aliança, se não acredita em mim me explique porque nossos empresários são tão generosos em doações eleitorais que curiosamente são destinadas a vários partidos e políticos que defendem ideias diferentes. Nesse sentido seria impossível terminar o post sem registrar que a (recriação) do modelo onde o governo define quem será o campeão do mercado foi o grande mal que os governos Lula e principalmente Dilma fizeram ao país, sem reverter tal modelo estamos condenados a um crescimento medíocre cheio de altos e baixos acompanho de crises fiscais, inflacionárias e/ou de balanço de pagamentos.

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Economia sem Restrições ou A Perigosa Megalomania do BNDES

A definição mais comum e na minha opinião mais apropriada de economia é a que define economia como a ciência que procura a melhor forma de distribuir e usar (no jargão da área diz-se alocar) recursos escassos para atender desejos ilimitados. Em um mundo de abundância onde todos os desejos pudessem ser atendidos não haveria razão para existir economia nem muito menos economistas, eu e meus colegas estaríamos desempregados, mas não seria um problema pois nesse mundo de abundância ninguém precisaria trabalhar. O fato de que não é possível atender ao desejo de todos faz com que para atender um desejo de alguém seja preciso não atender outro desejo da mesma pessoa ou de outra pessoa, a implicação disso é que economia pode ser vista com uma ciência que estuda escolhas.

No decorrer dos anos economistas se dividiram a respeito da melhor forma de escolher. Correndo o risco de simplificar demais o problema podemos dizer que existem duas visões extremas. Uma diz que o melhor a fazer é deixar que cada pessoa faça suas escolhas a partir de suas possibilidades, é a solução de mercado. Eu acredito que saiba dar aulas de economia, então eu procuro alguém que queira ter aulas de economias e esteja disposto a dar algum em troca. Este algo que recebo em troca multiplicado pela quantidade de aulas que dou define minha renda e minha possibilidade de compra. De posse dessa renda eu escolho o que comprar, minha escolha pode incluir cerveja, livros, educação para meus filhos, poupança ou qualquer coisa que eu decida usar minha renda para obter. Naturalmente, como minha renda não é infinita vou ter de abrir mão de alguma coisa para conseguir outras, fazemos isto todos os dias. No final o que gasto é limitado apenas pela minha renda ou, dito de outra forma, pelo meu orçamento. Desta forma dizemos que a escolha deve obedecer a restrição orçamentária.Os defensores do livre mercado acreditam que esta é a melhor forma de organizar a atividade econômica, ou seja, de alocar recursos para atender desejos. 

No outro extremo estão o que acreditam no planejamento social. Estes argumentos que o mercado é caótico e pode levar a crises e injustiças. A solução seria então a sociedade decidir quem faz o quê e o que cada um vai consumir. No lugar de eu escolher que quero ser professor a partir da minha crença que sei dar aulas de economia a comunidade faria uma avaliação de minhas capacidades e das necessidades sociais e então decidiria o que eu deveria fazer. Da mesma forma a partir de uma análise científica de minhas necessidades a sociedade escolheria o que eu deveria consumir. No lugar de várias pessoas tomando decisões individuais teríamos pessoas altamente capacitadas tomando decisões coletivas. No mundo totalmente planejado não existiria mercado nem preços nem muito menos restrições orçamentárias. Porém ainda assim existiriam escolhas. Por mais planejada que seja uma economia é impossível que todos os cariocas morem na Vieira Souto, há de ter alguma regra para decidir quem vai morar na Vieira Souto e quem vai morar no Irajá. Em uma economia de mercado seria o preço, em uma economia planificada um critério técnico. Mas seja lá qual for o critério técnico usado para determinar quem vai morar na Vieira Souto será preciso respeitar a capacidade física da rua. Por isto em uma economia planificada dizemos que existem restrições físicas ou de forma mais apropriada restrições de recursos.

Entre os dois extremos, mercado livre e planificação total, existe um grande número de alternativas que mesclam elementos de um ou de outro. Cada uma destas alternativas considera a restrição orçamentária, a restrição de recursos (na realidade a restrição orçamentária obedece a restrição de recursos, mas mostrar isto requer algum conhecimento técnico e está fora do objetivo do post), ou alguma combinação das duas restrições. O que não existe é economia sem restrições, ou melhor, se você tem fé então a economia sem restrições é uma exclusividade divina. O Reino dos Céus é o reino da abundância.

Toda esta introdução foi para comentar a afirmação uma nota do BNDES divulgada no portal Congresso em Foco (link aqui). Segundo o portal o BNDES afirma que não precisa fazer escolhas. Segue o parágrafo a que me refiro:

"Em nota ao site, a assessoria do BNDES diz que “não cabe falar em ‘melhor distribuição de recursos’” dos empréstimos porque a instituição atua de acordo com a demanda das empresas. “Companhias com grau mais elevado de internacionalização tendem a demandar mais financiamentos do BNDES”, informou o banco em nota. “Ao mesmo tempo, apoiar essas companhias não retira recursos de outras empresas.”"

Fosse uma pessoa ou uma empresa dizendo isto poderia passar com uma frase mal pensada ou no máximo uma marketing mal feito. Mas um banco público? O BNDES não sabe que o dinheiro que o Tesouro Federal aporta para que ele faça seus empréstimos sem se preocupar se a distribuição de recursos é a melhor possível é retirado compulsoriamente de pessoas que teriam vários usos para este dinheiro? Mesmo que não lembre das pessoas o BNDES não sabe que o o Tesouro poderia dar outro uso a esses recursos? O dinheiro poderia ir para segurança (lembram dos quase sessenta mil mortos por ano?), para saúde (lembram das filas do SUS?), para educação (lembram do último lugar em matemática no PISA?) ou para várias outras ações do governo.

Você está exagerando por conta de um comunicado infeliz, alguém pode dizer. Não estou, até poderia ser o caso se o comunicado fosse um fato isolado, não é. O comunicado é consistente com as ações do BNDES, um banco que acredita que o Brasil não tem recursos para financiar o investimento e ao mesmo tempo acredita que tem recursos sobrando para isto, esquecendo no meio do caminho que também é parte do Brasil. Talvez seja isto, talvez o BNDES não se ache parte do Brasil ou mesmo do mundo, talvez acredite ser alguma divindade capaz de abençoar seus entes queridos com um reino de abundância na terra. Pobre de um povo cujo os governantes acreditam que são divinos.

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