Situação fiscal dos estados e do DF: melhorou, mas ainda tem muito a ser feito.

 A Secretaria do Tesouro Nacional divulgou ontem o Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais (link aqui), o documento traz uma análise da situação financeira dos estados e dos municípios. Neste post vou comentar alguns dados referentes aos estados. Em 2019 a receita primária de todos os estados foi de R$ 864,8 bilhões contra R$ 803,6 bilhões em 2018, o aumento de 7,6% como a inflação de 2019 foi de 4,3% houve um ganho real na receita primária dos estados. A despesa primária dos estados foi R$ 798,7 bilhões em 2018 e passou para R$ 830,7 bilhões em 2019, uma variação de 4% que é um pouco menor que a inflação de 2019. Desta forma houve um aumento real da receita primária e uma pequena queda da despesa primária real. O resultado primário dos estados considerando as despesas empenhadas foi um superávit de R$ 34,2 bilhões, o que representa um aumento de 601% em relação ao superávit de R$ 4,9 bilhões observado em 2018. Se consideradas as despesas pagas o superávit primário de 2019 foi de R$ 49 bilhões, um aumento de 174,2% em relação a 2018. Os grandes números sugerem que há um esforço de ajuste fiscal quando consideramos todos os estados.

No documento é possível encontrar uma análise detalhada das despesas com pessoal que passaram de R$ 421,7 bilhões em 2018 para R$ 443 bilhões em 2019, um aumento de 5,07%. A Tabela 9 do documento traz uma análise interessante sobre as despesas com pessoal de alguns estados e do DF usando dados dos portais de transparência destas unidades federativas. Nela ficamos sabendo que, na média dos estados com dados disponíveis e do DF, as despesas com pessoal da segurança pública correspondem a 30,4% da despesa com pessoal, o pessoal da educação fica com 26,6% e o pessoal da saúde fica com 9,7%. O estado com maior proporção de despesa de pessoal destinada a segurança é o Espírito Santo, 44,1%, a maior participação da educação é em Minas Gerais, 36,8%, e a maior participação da saúde é no Distrito Federal com 23,7%. O Poder Executivo fica com 78,7% do gasto com pessoal na média dos estados e DF, o maior participação é de 92,2% no Ceará, o Ministério Público fica com 5% na média e com a maior participação ocorrendo em Alagoas, 9,1%, e o Pode Judiciário fica com 16,8% na média e a maior participação no Maranhão com 26,8%.

Na média dos estados e DF os gastos com pessoal de segurança pública são 41,1% para inativos, essa mesma proporção é de 47,3% na educação e 39,9% na saúde. O custo do regime de previdência para o tesouro dos estados e do DF foi R$ 100,6 bilhões em 2018 para R$ 111,6 bilhões em 2019, um aumento de 7%. Esse e outros dados disponíveis no boletim apontam para importância de reformas nos sistemas de previdência dos servidores dos estados e do DF.

Ainda no terreno das reformas, agora a administrativa, o boletim aponta para o elevado números de estados que, segundo a metodologia da STN, comprometem mais de 60% da receita corrente líquida com pagamento de pessoal, são eles: Rio Grande do Norte, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Tocantins, Rio de Janeiro, Acre, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Paraíba. Um exercício interessante mostra que se os estados conseguissem se enquadrar no limite de alerta de 54% da receita corrente líquida e usassem a metodologia da STN de apuração dos gastos a economia teria sido de R$ 35,5 bilhões. Aliás, considerando as diferenças entre os números obtidos com a metodologia da STN e com as metodologias usadas pelos estados, uma padronização desses cálculos seria muito bem-vinda.

Para analisar os estados e o DF considerei os números disponíveis nas análises de cada estado que estão disponíveis no final do boletim. O número que chamou atenção e vem sendo divulgado pela imprensa é que apenas dois estados, Espírito Santo e Rondônia, conseguiram a nota A na avaliação de capacidade pagamento (Capag) feita pela STN. Na outra ponta o Rio de Janeiro e o Rio Grande do Sul foram os que tiveram as piores avaliações e ficaram com nota D.

Para começar e dar uma ideia de tamanho de cada estado vou a presentar a Receita Corrente Líquida (RCL), esse valor é usado, por exemplo, para estabelecer limites na Lei de Responsabilidade Fiscal, como os 60% para folha de pagamento, e para avaliar o tamanho da dívida dos estados. Grosso modo a RCL de um estado consiste nas receitas deduzidas das transferências realizadas por determinação constitucional para os municípios, no caso do DF e de alguns estados (salvo engano Amapá e Roraima) são deduzidas as transferências para pagamento de pessoal conforme determinação legal. Na figura abaixo é fácil ver a diferença entre São Paulo e os demais estados, também possível perceber a turma de cima com RCL acima de R$ 30 bilhões, o meião em torno de R$ 15 bilhões e a turma de baixo com RCL menor que R$ 10 bilhões. Para quem gosta de estatísticas o primeiro quartil é R$ 9,015 bilhões, a mediana é de R$ 15,835 bilhões e o terceiro quartil é de R$ 25,166 bilhões.

Um indicador importante é o quanto das receitas têm origem em tributos cobrados pelos governos estaduais e do DF. Para avaliar esse indicador vou usar a proporção da arrecadação de impostos, taxas e contribuições de melhorias nas receitas primárias correntes. Em nove estados a arrecadação com impostos, taxas e contribuições de melhorias corresponde a menos de 50% das receitas primárias correntes. Por outro lado, em quatro estados esse tipo de arrecadação corresponde a mais de 70% das receitas primárias correntes. Esse critério dá uma noção de “independência” do estado no sentido de ser capaz de se financiar tributando a própria população.

 

Dentre os impostos disponíveis para os estados e o DF o mais importante é o ICMS, de fato em todos os estados o ICM corresponde a mais de 50% do total arrecadado com impostos, taxas e contribuições de melhorias. Por ser um misto de estado e município o DF arrecada também ISS e IPTU e por isso destoa dos estados na relevância do ICMS na composição das receitas.

 

As transferências são responsáveis por parte importante das receitas de vários estados e do DF. Aqui a lógica via na direção oposta da cobrança de tributos de forma que quanto maior a participação das transferências nas receitas maior é a dependência do estado em relação à União. Em quatro estados as transferências correspondem a mais de 50% das receitas primárias correntes, Tocantins, 51,1%, é o estado mais novo da federação, Acre, 65,2%, virou estado em 1962 e Amapá, 72,5%, e Roraima, 64,6%, se tornaram estados em 1988. Em seis estados e no DF as transferências correspondem a menos de 20% das receitas primárias correntes. Nesse grupo estão os três estados do Sul, Minas Gerais e São Paulo do Sudeste e Goiás do Centro-Oeste.

 

A despesa com pessoal como proporção da RCL pode ser encontrada na Tabela 15 do boletim, dessa forma reporto aqui a despesa com Pessoal e Encargos Sociais como proporção da despesa primária total de cada estado e do DF. Repare que em apenas quatro estados, Ceará, Amazonas, São Paulo e Espírito Santo, as despesas com pessoal e encargos sociais ficam abaixo de 50% da despesa primária total. Por ser um grande provedor de serviços e razoável que despesas com pessoal tenham um peso significativo na composição das despesas dos estados e do DF, porém essas despesas não podem ser tão altas a ponto de inviabilizar as outras despesas nem jogar um peso tributário demasiado alto na população. Não é uma equação fácil de resolver, mas, como pode ser visto na figura, alguns estados resolvem melhor que outros. Cabe registrar no grupo que gasta menos 50% com pessoal e encargos sociais estão Ceará e Amazonas, dois estados que não estão entre os mais ricos da federação.

 

Uma maneira de avaliar o peso da folha nas finanças dos estados é pela proporção das despesas com Pessoal e Encargos Sociais como proporção da arrecadação de impostos, taxas e contribuições de melhorias. Tal proporção oferece uma medida do esforço necessário para pagar seu pessoal que o estado teria de fazer se dependesse apenas da arrecadação de tributos. Pode ficar assustado. Em doze estados o gasto com Pessoal e Encargos Sociais é maior do que a arrecadação de impostos, taxas e contribuições de melhorias. Nenhum estado nem o DF comprometem menos que 50% do valor da arrecadação de impostos, taxas e contribuições de melhorias com Pessoal e Encargos Sociais, se o sarrafo for para 60% só escapa São Paulo e ser for para 70% apenas Espírito Santo e Santa Catarina se juntam à terra dos bandeirantes.

 

Não foram poucas as vezes que alertei aqui para os perigos do culto ao investimento, de fato, creio que investimentos ruins são estão entre as causas que seguram o crescimento de nossa produtividade. Estou entre os que acreditam que se for para fazer investimento ruim é melhor não investir, ou, como na frase que costumam atribuir a Mario Henrique Simonsen, tem obra que é melhor pagar os 10% e não fazer. De toda forma, como o investimento sempre aparece nessas análises, a figura abaixo mostra o quanto da Despesa Primária Total de cada estado e do DF foi destinada a investimentos. Por esse critério, Ceará e Alagoas, ambos do Nordeste, são os maiores investidores com 8,1% da despesa destinada a investimentos. Na outra ponta, abaixo dos 2%, estão Rio Grande do Sul, Goiás, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Se o baixo investimento é um problema depende de qual investimento seria feito, algo que não tenho como saber.

A boa notícia é que, considerando os valores pagos, todos os estados tiveram superávit primário em 2019. Esse é um forte indicador de que há uma busca por ajuste fiscal. Amapá, 21,1%, Roraima, 16,5%, e Espírito Santo, 12%, tiveram os maiores superávits como proporção da Receita Primária Total. Bahia, 2,2%, Distrito Federal, 1%, e Rio Grande do Sul, 0,1%, tiveram os menores superávits.

A pegadinha dos dados na figura acima é que é possível atrasar alguns pagamentos para inflar o superávit primário de um determinado ano. As contas não pagas vão para os restos a pagar e, como o dinheiro não saiu do caixa naquele ano, não entram como despesa primária do ano. Para driblar esse truque a STN usa um outro conceito de resultado primário que considera os valores empenhados e não apenas os valores pagos. Pelo critério de valores empenhados três estados apresentaram déficit primário em 2019, são eles: Paraná, 0,3% da receita primária total, Rio Grande do Sul, 1%, e Rio Grande do Norte, 5,2%.

 

Um último indicador antes de passarmos às variações entre 2018 e 2019 mostra a Dívida Consolidada como proporção da RCL. É um indicador que “conta a história” das finanças do estado e do DF. Rio de Janeiro, 285,8%, Rio Grande do Sul, 216,4%, e Minas Gerais, 204%, devem mais que 200% da RCL, não por acaso são os três estados com nota D no Capag. Na sequência, São Paulo, 193,7%, e Alagoas, 115,5%, fecham o clube dos que devem mais de 100% da RCL. A forte presença de estados ricos no clube dos muito endividados faz com que políticas para aliviar as dívidas dos estados (o que equivale a mandar a conta para União), além de dar um péssimo incentivo aos governadores, acabem sendo injustas com estados mais pobres. O estado menos endividado é o Pará e sete estados e o DF devem menos de 50% da RCL.

 

Até agora vimos um retrato das finanças dos estados em 2019, nos próximos parágrafos vou tratar de como foi a variação entre 2018 e 2019, ou seja, vamos tentar saber se o quadro fiscal está melhorando ou piorando. O primeiro indicador está relacionado a quanto os governadores mandaram a conta do ajuste para os pagadores de impostos de seus estados e é calculado como a variação nas receitas de impostos, taxas e contribuições de melhorias. O número de Roraima está muito fora do padrão, talvez por conta de mudanças na legislação ou algo do tipo. Além de Roraima oito estado aumentaram a receita de impostos, taxas e contribuições de melhorias em pelo menos 10%. No Paraná as receitas com esses tributos aumentaram em 4,3%, bem próximo da inflação que, vale lembrar, foi de 4,31% em 2019. No Distrito Federal, 4,1%, Piauí, 3,8%, Acre, 3,0%, e Amapá, 2,2%, a arrecadação de impostos, taxas e contribuições de melhorias cresceu menos que a inflação. Apenas no Rio de Janeiro houve queda nominal dessas receitas, ou dito, de outra forma, nas terras fluminenses os pagadores de impostos não ficaram com a conta do ajuste nem em termos nominais.

O segundo indicador mostra o quanto da conta foi paga pelos servidores públicos do estado e do DF. A parte do orçamento que vai para os servidores encolheu em termos reais, cresceu menos que a inflação, em Rondônia, Mato Grosso do Sul, Espírito Santo, Paraná, São Paulo e Maranhão. No Distrito Federal, Rio de Janeiro e Piauí houve queda real nos gastos com Pessoal e Encargos Sociais. A figura anterior e a próxima figura mostram um quadro interessante no Rio de Janeiro onde o ajuste poupa os pagadores de impostos e manda a conta para os servidores. Uns podem dizer que isso ajuda a explicar a situação política do governador Witzel, outros podem falar que Witzel está fazendo no Rio o que Bolsonaro não consegue fazer no Brasil.

O último indicador mostra a variação na despesa primária total de cada estado e do DF. Em doze estados o crescimento da despesa primária total foi maior que a inflação, Amapá é o caso extremo com Goiás e Rio Grande do Norte fechando o clube dos estados onde a despesa primária total cresceu mais de 10%. Em nove estados a despesa primária total cresceu menos que a inflação. Em cinco estados e no DF houve queda nominal na despesa primária total, a maior queda ocorreu no Rio de Janeiro e foi de 2,8%. Esse indicador reforça a ideia que o Rio de Janeiro está fazendo um ajuste via gasto.

 

Os números dos estados e do DF em 2019 mostram um quadro fiscal preocupante, especialmente em relação às despesas com Pessoal e Encargos Sociais, porém melhor que o de 2018. Como pode ser visto cada estado teve sua estratégia de ajuste, o que é bom, mas de um modo geral o esforço existiu e, em vários estados, não se limitou a mandar a conta para os pagadores de impostos locais.

 

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Crescimento no Brasil e na América Latina e Caribe entre 2011 e 2019

O crescimento do Brasil nos últimos anos tem decepcionado muita gente o que anima a turma que pede estímulos para turbinar o desempenho do PIB. Não sei se o pessoal já esqueceu o que aconteceu da última vez que resolvemos turbinar a economia com aplausos entusiasmados de muitos que hoje pedem por ações do governo para acelerar o crescimento, mas a pressão está de volta. Mesmo dentro do governo ganha força a tese que um novo PAC, naturalmente com outro nome, é o remédio para o Brasil pós-pandemia. Chato que sou acredito que antes de tentar um novo PAC poderiam pelo menos tentar explicar o que deu errado com os anteriores, felizmente parece que não sou o único a pensar assim como o leitor pode confirmar na série de artigos que Marcos Mendes escreveu para Folha a respeito do investimento público.

Nesse post comparo o crescimento do Brasil com o da América Latina e Caribe. Os dados são do Banco Mundial. Na figura abaixo é possível observar que o Brasil cresceu um pouco menos que a América Latina e Caribe em 2011, 3,97% contra 4,37%, a diferença aumenta em 2012, 1,92% contra 2,78%, em 2013 o Brasil cresceu mais do que a América Latina, 3% contra 2,78%. A partir de 2014 começa uma queda que é mais intensa no Brasil que cresceu 0,5% contra 0,99% da América Latina e Caribe, a diferença em termos absolutos não é tão grande, mas em termos proporcionais o crescimento do Brasil foi quase metade do crescimento da América Latina e Caribe. Em 2015 e 2016 continua a queda e o Brasil mostra uma queda bem maior do que a América Latina e Caribe, no primeiro ano o Brasil encolheu 3,55% e a América Latina cresceu 0,9% enquanto em 2016 o Brasil encolheu 3,28% e a América Latina e Caribe encolheu 0,34%. A partir de 2017 o crescimento volta, mais na América Latina e Caribe do que no Brasil, em 2017 o Brasil cresceu 1,32% contra 1,77% da América Latina e Caribe e em 2018 foi 1,32% contra 1,57%. Em 2019, pela primeira vez desde 2013 o Brasil cresceu mais que a América Latina e Caribe.

 

A figura cima tem um problema sério. Como o Brasil faz parte da América Latina e Caribe e possui o maior PIB da região quedas (e crescimento) no PIB brasileiro afetam de forma significativa a variação no PIB da região como todo. Resolver esse problema tem seus truques, a primeira ideia é somar o PIB de todos os países da região, excluir o do Brasil e calcular a taxa de crescimento. A ideia é boa, mas tem suas dificuldades. Para somar o PIB dos países é preciso converter para uma unidade comum, o Banco Mundial usa dólares de 2010 e eu fiz o mesmo. O outro problema, mais complicado, é que nem todos os países possuem dados para todos os anos. Desta forma a soma dos PIBs pode variar por conta de dados ausentes para um determinado país, o problema é particularmente relevante por conta da saída da Venezuela a partir de 2015. Considerei apenas os países com dados em toda a amostra, com o Brasil na amostra o resultado ficou bem parecido, mas não idêntico, ao dado do Banco Mundial.

A figura abaixo mostra os dados do Banco Mundial e o obtido com a soma dos PIBs. A maior diferença ocorre em 2014, de 2017 a 2019 os números ficam praticamente iguais. A comparação reforçou minha impressão de que a diferença é por conta de um tratamento mais elaborado que o Banco Mundial deve dar aos países com dados ausentes.

 

A próxima figura repete a primeira figura só que o crescimento da América Latina foi calculado com a soma dos PIBs excluindo o Brasil. Na figura fica claro o descolamento do Brasil do resto da região entre 2014 e 2016, isso sugere que a crise foi causada principalmente por fatores internos à economia brasileira. Minha esse é que foi uma combinação de crise fiscal e piora da produtividade por conta da má alocação de capital causada por investimentos ruins que só foram realizados por contas das políticas de estímulos. Em 2017 e 2018 o Brasil vota a se aproximar do resto região em um padrão semelhante ao de 2011 e 2012. Em 2019 o Brasil cresceu mais do que o restante da América Latina e Caribe. Esse é um fato que deve ser levado em conta antes de rentar uma nova aventura de estímulos.

 

O último exercício compara o crescimento do Brasil com o do PIB somados dos países da América Latina e Caribe com mais de dez milhões de habitantes em 2011 excluído o Brasil. O padrão é o mesmo da figura anterior. No triênio 2014, 2015 e 2016 o Brasil vai bem pior que o resto da turma, a partir de 2017 o Brasil volta a se aproximar e em 2019 crescemos mais que a soma dos outros países da amostra.

 

Os dados mostram que o crescimento do Brasil voltou a acompanhar o do restante do continente, esse resultado sugere que o “baixo” crescimento pode não ser consequência de fatores internos, como, por exemplo, o teto de gastos. Alguém pode argumentar que uma política de estímulos bem construída pode descolar o Brasil do resto da América Latina e Caribe, em tese pode ser o caso, mas a experiência nos mostra que essas política não entregam o que prometem e ainda podem nos jogar em grandes crises. Talvez um grande admirador de Bolsonaro possa pensar que o capitão fará com que desta vez seja diferente, não é meu caso, pessoas importam, mas para que isso aconteça é preciso que pessoas consigam identificar e corrigir os problemas que levaram aos fracassos anteriores. Só na base da boa vontade, se é que essa existe, não vai dar.

 

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Uma nota sobre os preços no atacado e os preços ao consumidor

Um fenômeno que tem chamado atenção nos últimos meses é a diferença entre a inflação medida pelo Índice Geral de Preços (IGP) da FGV e o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) do IBGE. Tomando como referência o IGP-DI (o DI significa disponibilidade interna, uma medida que não considera os preços dos produtos exportados), a inflação acumulada este ano até julho foi de 6,97%, pelo IPCA a inflação acumulada no mesmo período foi de 0,46%. O fenômeno não é exatamente novo, em 2018 a inflação foi de 7,10% pelo IGP-DI e de 3,74% pelo IPCA enquanto em 2019 o IGP-Di teve uma variação de 7,67% contra 4,30% do IPCA. O contrário também acontece, em 2017 a inflação foi de -0,42% pelo IGP-DI e de 2,94% pelo IPCA. A figura abaixo mostra o acumulado dos dois índices desde janeiro de 2011.

 Repare que até 2014 os dois índices andam bem próximos, depois há uma queda do IGP-DI em relação ao IPCA. Em 2018 o IGP-DI começa a crescer mais que o IPCA, esse crescimento pode ser visto como uma “recuperação” das perdas nos anos anteriores. No começo de 2019 a diferença é compensada e, pela primeira vez na década, o IGP-DI começa a descolar para cima do IPCA.

Se algum apressado pensou em culpar o IBGE ou a FGV pela diferença, é melhor esquecer. A diferença é explicada pelo comportamento dos preços no atacado que correspondem a 60% do IGP-DI e que não entram no IPCA que, afinal, é um índice de preços aos consumidores. Para mostrar a diferença entre preços no atacado e aos consumidores vale dar uma olhada nos índices que compõem o IGP-DI. A maior parte do IGP-DI, precisamente 60%, vem do Índice de Preços no Atacado (IPA), depois, com 30%, aparece o Índice de Preços ao Consumidor (IPC) e, finalmente, com 10%, aparece o Índice Nacional da Construção Civil (INCC), todos calculados pela FGV. Como era de se esperar o IPC anda bem mais próximo do IPCA do que o IGP, em julho, por exemplo, o IPCA deu 0,46%. A figura abaixo mostra o IPC-DI e o IPCA, fica clara a proximidade dos dois índices.

 

A próxima figura mostra o IPA-DI, o IPC-DI e o INCC-DI entre janeiro de 2011 e julho de 2020. Nela é fácil ver que o crescimento dos preços no atacado não pode mais ser visto como uma compensação das “perdas” acumuladas desde o começo da década. A forte desvalorização do real provavelmente explica boa parte do aumento dos preços do atacado, mas essa desvalorização não chegou aos consumidores finais. Parte desse fenômeno pode ser explicado pela crise, parte pode ser pela já citada “compensação” do crescimento maior dos preços aos consumidores no começo da década.

 

A figura abaixo, com os mesmos índices da figura anterior agora com base em janeiro de 2017, mostra como os preços no atacado se aproxima e ultrapassam os preços ao consumidor.

 

A questão é saber se (ou quando?) os preços aos consumidores vão começar a subir para “compensar” as perdas dos últimos meses. A relevância da questão tem dois motivos que merecem destaque. O primeiro é que aumentos nos preços aos consumidores têm um impacto mais direto no poder de compra das famílias do que aumentos dos preços no atacado. O segundo é que o Banco Central ajusta a política monetária de acordo com o IPCA, uma medida de preços aos consumidores, de forma que um aumento desses preços deve (ou deveria?) levar a uma reação do Banco Central que não ocorreu com o aumento dos preços no atacado.

Como o Banco Central vai reagir a um possível aumento nos preços aos consumidores se esse ocorrer ainda no rescaldo da perda de poder aquisitivo por conta da crise e da pandemia é coisa que eu não dizer. Sei que, dado a inexistência de perspectivas algo parecido com equilíbrio fiscal nos próximos anos, a resposta do BC pode decidir o cenário macroeconômico na próxima década.

 

P.S. A tese que a recessão é condição suficiente para evitar inflação não resiste a uma olhada na Argentina de nossos dias, no Brasil da década de 80, em vários países na década de 70 ou em tantos outros casos de inflação alta ou hiperinflação registrados na história. Na sequência de um choque de oferta gigante como o que estamos passando a tese fica ainda mais descabida.

 

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