Subsídios explícitos e implícitos: Comentários a respeito da Nota Técnica da SEAE

A Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (SEAE) lançou uma nota técnica a respeito dos benefícios creditícios e financeiros da União (link aqui) que é leitura obrigatória para todos que querem saber como entramos em uma crise tão grande. Quem me acompanha já deve ter lido a respeito das duas crises econômicas que estamos passando (ver aqui e aqui): uma de longo prazo caracterizada pela baixa produtividade e o baixo crescimento da produtividade e outra de curto e médio prazo caracterizada pelo desequilíbrio macroeconômico e pela baixa taxa de investimento.

Subsídios tem o poder de direcionar o investimento e impactam o gasto do governo. Em tese, se bem direcionados, subsídios podem induzir investimento em setores estratégicos e levar a um aumento da produtividade. O desempenho da produtividade mostra que se em tese isso é possível de acontecer o fato é que no Brasil não aconteceu, o que sugere que nossos subsídios direcionaram o investimento para projetos poucos produtivos. Do lado fiscal o subsídio tem que ser pago em algum momento, no mundo idealizado por defensores dos subsídios o retorno de tais subsídios virá parcialmente em forma de aumento de arrecadação que será suficiente para pagar o gasto com os subsídios. No mundo de verdade os subsídios serão pagos com aumento de impostos e cortes em outras atividades do governo, até porque, como sabemos, a turma que recebe o subsídio já correu dizendo que não vai pagar o pato.

A nota técnica da SEAE joga luz nos números dos subsídios. Entre 2007 e 2016 o Tesouro gastou R$ 723 bilhões em subsídios a valores de 2016. Existem várias formas de financiar subsídios, com a chegada da Medida Provisória 777, que repões a TJLP pela TLP, o foco está na diferença entre subsídios explícitos e implícitos. Na definição da SEAE:

Financeiros (subsídios explícitos ou diretos ou subvenções econômicas): referem-se a desembolsos efetivos realizados por meio das equalizações de juros e preços, bem como a assunção das dívidas decorrentes de saldos de obrigações de responsabilidade do Tesouro Nacional, cujos valores constam do Orçamento Geral da União.  

Creditícios (subsídios implícitos ou indiretos): são os gastos decorrentes de programas oficiais de crédito, que oferecem condições mais acessíveis para os tomadores que as oferecidas pelo mercado. Essa forma de benefícios não consta no Orçamento Geral da União, pois não configuram despesa primária. Esses benefícios se materializam por recursos do Tesouro Nacional alocados a fundos ou programas, operacionalizados por meio de taxa de retorno inferior ao custo de captação do Governo Federal.

Na nota da SEAE é possível ver que considerando apenas os subsídios ligados à TJLP no período 2007 a 2016 os subsídios implícitos foram cerca de 240 bilhões enquanto os subsídios explícitos foram cerca de R$ 45 bilhões, ou seja, aproximadamente 84% do valor dos subsídios ligados a TJLP não passam pelo crivo do Congresso. Já comentei em outro post que o principal ponto da MP 777 é dar transparência aos subsídios (link aqui), quem diz que a MP acaba com subsídios está apenas fazendo o jogo da turma que não paga o pato.

Nesse post vou usar os dados da Tabela 3 da nota técnica da SEAE para dar uma olhada no comportamento dos subsídios, não apenas os ligados à TJLP, entre 2003 e 2016. Não encontrei os dados da tabela, mas com algum trabalho e ajuda do pacote “pdftools” consegui criar a planilha com os dados. A figura abaixo mostra o comportamento dos subsídios entre 2003 e 2016. Reparem o crescimento significativo a partir de 2008, foi assim que compramos a saída rápida da crise e saímos por aí a dar lições ao mundo lá por 2010. Talvez se tivéssemos revertido a trajetória lá por 2012 talvez não estivéssemos em um buraco tão profundo, mas era preciso ter PIBão e “fazer o diabo” para ficar no poder e no lugar do freio pisamos no acelerador. Em 2015, em plena crise fiscal e com Dilma lutando para ficar no cargo, tivemos o pico da série, mais a frente volto a falar sobre o assunto.

Olhando o período como um todo vemos que os programas que o campeão de subsídios explícitos foi o Minha Casa Minha Vida, também conhecido como bolsa construtora, mas que tem apelo popular. Em segundo lugar ficou o Fundo de Compensação de Variações Salariais (link aqui) que é outro programa voltado para habitação. Na terceira posição veio o Programa de Sustentação do Investimento (PSI), um programa destinado a turma dos compadres que comentarei mais na frente. Na quarta posição veio o PRONAF que é voltado para agricultura familiar e na quinta posição veio a subvenção de energia elétrica para classe de baixa renda. Com exceção do PSI todos esses programas possuem claro apelo popular. A figura abaixo mostra os quinze programas que mais receberam subsídios entre 2003 e 2016.

Se fizermos a mesma análise para os subsídios implícitos encontramos uma outra realidade. Em primeiro lugar aparecem os Fundos Constitucionais destinados a financiar os ricos desenvolvimento do Norte, Nordeste e Centro Oeste. Em segundo lugar vem o Fundo de Amparo ao Trabalhador, que é destinado a financiar o seguro desemprego, o abono salarial e o desenvolvimento econômico, financiar desenvolvimento econômico, como sabemos, é financiar os ricos, de toda forma, como o aumento do desemprego, o FAT tem sido usado para ajudar trabalhadores. Em terceiro lugar aparecem os empréstimos da União ao BNDES, um dinheiro que vai direto para a turma que não paga o pato. Em quarto e quinto aparecem o PROER, programa destinado a ajudar banqueiros encrencados e o FIES, que não atinge exatamente os mais pobres, mas tem apelo popular. Assim como o Minha Casa Minha Vida é uma espécie de bolsa construtora o FIES é uma bolsa dono de faculdade, mas isso é outra conversa. A figura abaixo mostra os quinze principais programas financiados com subsídios implícitos.

Lembram que eu disse que voltaria ao PSI? Pois bem, vamos ao dito cujo. Antes, porém, vale dar uma olhada na dinâmica dos subsídios explícitos e implícitos, a figura abaixo ilustra essas dinâmicas. Reparem que com poucas exceções os subsídios implícitos, aqueles que são difíceis de ver e são direcionados aos ricos, foram maiores que os subsídios explícitos. Talvez a exceção mais gritante tenha sido 2015.

O que aconteceu em 2015? A figura abaixo ajuda na resposta. Isso mesmo, foi o PSI. Naquele ano os subsídios do PSI chegaram a R$ 32 bilhões, em 2015 tinham sido de R$ 131 milhões. O PSI foi criado em 2009 e, segundo o BNDES (link aqui), emprestava até R$ 700 milhões, a taxa era a TJLP, a diferença entre a TJLP e o custo de oportunidade dos recursos era paga explicitamente pelo Tesouro. É bem verdade que os subsídios do PSI são explícitos e foram aprovados pelo Congresso, que a turma que sempre pede mais debate para propostas que estão sendo discutidas já faz mais de década, como a trabalhista e a da previdência, não tenha feito questão de debater o PSI é sintomático. Que a turma que não paga o pato não tenha dito nada é ainda mais sintomático. A figura abaixo mostra os desembolsos com o PSI em comparação ao total de subsídios explícitos.

É uma figura feia e difícil de ler, tentei outros formatos, mas esse foi o melhor que consegui. O ponto central é ver como a conta do PSI, que começou em 2009, caiu no colo do governo em 2015 puxando para cima os subsídios explícitos e causando os picos na figura anterior e na primeira figura. O programa que prometia ser o Pelé do crescimento brasileiro acabou marcando um gol contra no momento que o time estava mais frágil. O programa que estimularia investimento em setores inovadores acabou jogando a dívida pública para o alto em um momento de queda de receita. O passado está definido, como comentei em outro post (link aqui) os subsídios concedidos pelo BNDES continuarão nos perseguindo até 2060. Que o desastre do PSI pelo menos sirva de lição para futuros governo em busca de atalhos para o crescimento.

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Subsídios do BNDES e outros gastos do governo federal.

Um dos problemas de debater gasto público é a ordem de grandeza desses gastos, são números muito grandes de difícil comparação com nossa experiencia no dia a dia. Gastar R$ 520 mil com diárias e passagens em seis meses como fez Dilma Roussef este ano (link aqui) impressiona, grande parte dos brasileiros não faz R$ 520 mil em dez anos de trabalho, mas quando comparamos com os R$ 2,4 bilhões gastos com funções legislativas entre janeiro e maio deste ano os R$ 520 mil desaparecem. Da mesma forma os R$ 2,4 bilhões parecem pequenos quando comparados com R$ 253 bilhões gastos em previdência social no mesmo período. O uso dessas grandezas astronômicas para confundir o público e fugir do debate sobre a necessidade de controle do gasto público ficou marcado na expressão “Dá bilhão?” que foi usada por Ciro Gomes, folclórico candidato a candidato presidencial, em tentativa tosca de se contrapor a Rodrigo Constantino quando este último apontava para necessidade de cortes de gastos.

Tal problema aparece quando falamos dos subsídios do BNDES. Afinal R$ 40 bilhões é muito ou pouco? Comparado ao quê? Para ilustrar o tamanho do gasto com subsídios peguei o gasto por função conforme divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (link aqui) e adicionei o gasto com subsídios totais também divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (mais sobre esses dados e conceitos ver aqui e aqui). Usei o ano de 2016 por ser o último ano completo, seria mais adequado fazer uma média de três ou quatro anos, mas isso exigiria mais trabalho, talvez em outro post. A figura abaixo mostra os gastos por função, foram excluídos o gasto com previdência que, por ser muito alto, distorceria a figura e os gastos da função “Encargos Especiais” pois tão gastos não estão associados a um bem ou serviço específico (ver aqui).

Os subsídios do BNDES não constam na tabela de gasto por função, vale lembrar que parte desses subsídios são implícitos e estão diluídos na conta de juros. Repare que apenas saúde, educação, assistência social, trabalho e defesa nacional custaram mais que os subsídios do BNDES. O gasto com subsídios destinados aos empresários amigos foram mais de cinco vezes o gasto federal com segurança e quase sete vezes maior que o gasto com ciência e tecnologia. Transporte e agricultura somados não chegam nem a metade do gasto com subsídios.

 Em qualquer das funções listadas os recursos usados para subsidiar os clientes do BNDES teriam um impacto significativo. Para quem está preocupado com educação e inovação seria possível resolver a crise das universidades e institutos federais e ainda sobrariam recursos para a ciência e tecnologia. Para quem está preocupado com segurança seria possível turbinar a Polícia Federal permitindo um combate mais efetivo à corrupção e outros crimes federais. Para quem está preocupado com o social seria possível mais que dobrar o Bolsa Família ou turbinar outros programas sociais. Mesmo na saúde a chegada de um volume de recursos de quase 40% do recurso recebido teria um impacto significativo. Até aqui considerei apenas outros usos dos recursos pelo setor público, sendo um liberal e estando mais preocupado com famílias e empresas do que com governo eu deixaria o dinheiro com quem de direito, ou seja, reduziria o que o governo toma do pagador de impostos.

Para esta discussão não importa o que seria feito com o dinheiro, o que importa é que o valor dos subsídios é significativo e teria forte impacto em outras áreas. E se a sociedade decidisse colocar estes quase R$ 40 bilhões em subsídios? Não seria uma escolha válida? Para mim não, mas minha opinião não importa, se for desejo da sociedade, representadas pelos congressistas, que tais recursos sejam usados para subsidiar os muito ricos que os R$ 40 bilhões sejam incluídos no orçamento com esta finalidade.

É sobre isso que trata a Medida Provisória que cria a TLP. Se o Congresso decidir que devemos gastar R$ 100 bilhões por ano com subsídios assim será, eu continuarei reclamando, é meu direito. Não votarei em deputado ou senadores que aprovem um orçamento com tanto dinheiro para subsídios nem muito menos em um presidente que envie tal orçamento, mas se o orçamento foi aprovado é porque outros brasileiros votaram. O importante é que tais subsídios estejam claros no orçamento. O importante é que eu possa dizer a meus colegas de academia que estão preocupados com a redução nas verbas para ciência e tecnologia que podemos sextuplicar tais recursos sem aumentar o gasto total do governo. O importante é que eu possa dizer a meus amigos preocupados com segurança que podemos quintuplicar os recursos federais para segurança apenas tirando dos subsídios aos JBS da vida. O importante é que possa dizer a meus amigos preocupados com o social que podemos duplicar o Bolsa Família apenas reduzindo subsídios dados aos muito ricos. Se eles vão me ouvir ou concordar comigo? Tomando a experiência em outros debates eu creio que não, mas é por demais injusto me negar a possibilidade de pelo menos fazer um post no meu blog questionando a lei orçamentária e perguntando porque os recursos destinados a subsídios não ficam com o pagador de impostos ou são destinados a outros fins.

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