Subsídios explícitos e implícitos: Comentários a respeito da Nota Técnica da SEAE

A Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (SEAE) lançou uma nota técnica a respeito dos benefícios creditícios e financeiros da União (link aqui) que é leitura obrigatória para todos que querem saber como entramos em uma crise tão grande. Quem me acompanha já deve ter lido a respeito das duas crises econômicas que estamos passando (ver aqui e aqui): uma de longo prazo caracterizada pela baixa produtividade e o baixo crescimento da produtividade e outra de curto e médio prazo caracterizada pelo desequilíbrio macroeconômico e pela baixa taxa de investimento.

Subsídios tem o poder de direcionar o investimento e impactam o gasto do governo. Em tese, se bem direcionados, subsídios podem induzir investimento em setores estratégicos e levar a um aumento da produtividade. O desempenho da produtividade mostra que se em tese isso é possível de acontecer o fato é que no Brasil não aconteceu, o que sugere que nossos subsídios direcionaram o investimento para projetos poucos produtivos. Do lado fiscal o subsídio tem que ser pago em algum momento, no mundo idealizado por defensores dos subsídios o retorno de tais subsídios virá parcialmente em forma de aumento de arrecadação que será suficiente para pagar o gasto com os subsídios. No mundo de verdade os subsídios serão pagos com aumento de impostos e cortes em outras atividades do governo, até porque, como sabemos, a turma que recebe o subsídio já correu dizendo que não vai pagar o pato.

A nota técnica da SEAE joga luz nos números dos subsídios. Entre 2007 e 2016 o Tesouro gastou R$ 723 bilhões em subsídios a valores de 2016. Existem várias formas de financiar subsídios, com a chegada da Medida Provisória 777, que repões a TJLP pela TLP, o foco está na diferença entre subsídios explícitos e implícitos. Na definição da SEAE:

Financeiros (subsídios explícitos ou diretos ou subvenções econômicas): referem-se a desembolsos efetivos realizados por meio das equalizações de juros e preços, bem como a assunção das dívidas decorrentes de saldos de obrigações de responsabilidade do Tesouro Nacional, cujos valores constam do Orçamento Geral da União.  

Creditícios (subsídios implícitos ou indiretos): são os gastos decorrentes de programas oficiais de crédito, que oferecem condições mais acessíveis para os tomadores que as oferecidas pelo mercado. Essa forma de benefícios não consta no Orçamento Geral da União, pois não configuram despesa primária. Esses benefícios se materializam por recursos do Tesouro Nacional alocados a fundos ou programas, operacionalizados por meio de taxa de retorno inferior ao custo de captação do Governo Federal.

Na nota da SEAE é possível ver que considerando apenas os subsídios ligados à TJLP no período 2007 a 2016 os subsídios implícitos foram cerca de 240 bilhões enquanto os subsídios explícitos foram cerca de R$ 45 bilhões, ou seja, aproximadamente 84% do valor dos subsídios ligados a TJLP não passam pelo crivo do Congresso. Já comentei em outro post que o principal ponto da MP 777 é dar transparência aos subsídios (link aqui), quem diz que a MP acaba com subsídios está apenas fazendo o jogo da turma que não paga o pato.

Nesse post vou usar os dados da Tabela 3 da nota técnica da SEAE para dar uma olhada no comportamento dos subsídios, não apenas os ligados à TJLP, entre 2003 e 2016. Não encontrei os dados da tabela, mas com algum trabalho e ajuda do pacote “pdftools” consegui criar a planilha com os dados. A figura abaixo mostra o comportamento dos subsídios entre 2003 e 2016. Reparem o crescimento significativo a partir de 2008, foi assim que compramos a saída rápida da crise e saímos por aí a dar lições ao mundo lá por 2010. Talvez se tivéssemos revertido a trajetória lá por 2012 talvez não estivéssemos em um buraco tão profundo, mas era preciso ter PIBão e “fazer o diabo” para ficar no poder e no lugar do freio pisamos no acelerador. Em 2015, em plena crise fiscal e com Dilma lutando para ficar no cargo, tivemos o pico da série, mais a frente volto a falar sobre o assunto.

Olhando o período como um todo vemos que os programas que o campeão de subsídios explícitos foi o Minha Casa Minha Vida, também conhecido como bolsa construtora, mas que tem apelo popular. Em segundo lugar ficou o Fundo de Compensação de Variações Salariais (link aqui) que é outro programa voltado para habitação. Na terceira posição veio o Programa de Sustentação do Investimento (PSI), um programa destinado a turma dos compadres que comentarei mais na frente. Na quarta posição veio o PRONAF que é voltado para agricultura familiar e na quinta posição veio a subvenção de energia elétrica para classe de baixa renda. Com exceção do PSI todos esses programas possuem claro apelo popular. A figura abaixo mostra os quinze programas que mais receberam subsídios entre 2003 e 2016.

Se fizermos a mesma análise para os subsídios implícitos encontramos uma outra realidade. Em primeiro lugar aparecem os Fundos Constitucionais destinados a financiar os ricos desenvolvimento do Norte, Nordeste e Centro Oeste. Em segundo lugar vem o Fundo de Amparo ao Trabalhador, que é destinado a financiar o seguro desemprego, o abono salarial e o desenvolvimento econômico, financiar desenvolvimento econômico, como sabemos, é financiar os ricos, de toda forma, como o aumento do desemprego, o FAT tem sido usado para ajudar trabalhadores. Em terceiro lugar aparecem os empréstimos da União ao BNDES, um dinheiro que vai direto para a turma que não paga o pato. Em quarto e quinto aparecem o PROER, programa destinado a ajudar banqueiros encrencados e o FIES, que não atinge exatamente os mais pobres, mas tem apelo popular. Assim como o Minha Casa Minha Vida é uma espécie de bolsa construtora o FIES é uma bolsa dono de faculdade, mas isso é outra conversa. A figura abaixo mostra os quinze principais programas financiados com subsídios implícitos.

Lembram que eu disse que voltaria ao PSI? Pois bem, vamos ao dito cujo. Antes, porém, vale dar uma olhada na dinâmica dos subsídios explícitos e implícitos, a figura abaixo ilustra essas dinâmicas. Reparem que com poucas exceções os subsídios implícitos, aqueles que são difíceis de ver e são direcionados aos ricos, foram maiores que os subsídios explícitos. Talvez a exceção mais gritante tenha sido 2015.

O que aconteceu em 2015? A figura abaixo ajuda na resposta. Isso mesmo, foi o PSI. Naquele ano os subsídios do PSI chegaram a R$ 32 bilhões, em 2015 tinham sido de R$ 131 milhões. O PSI foi criado em 2009 e, segundo o BNDES (link aqui), emprestava até R$ 700 milhões, a taxa era a TJLP, a diferença entre a TJLP e o custo de oportunidade dos recursos era paga explicitamente pelo Tesouro. É bem verdade que os subsídios do PSI são explícitos e foram aprovados pelo Congresso, que a turma que sempre pede mais debate para propostas que estão sendo discutidas já faz mais de década, como a trabalhista e a da previdência, não tenha feito questão de debater o PSI é sintomático. Que a turma que não paga o pato não tenha dito nada é ainda mais sintomático. A figura abaixo mostra os desembolsos com o PSI em comparação ao total de subsídios explícitos.

É uma figura feia e difícil de ler, tentei outros formatos, mas esse foi o melhor que consegui. O ponto central é ver como a conta do PSI, que começou em 2009, caiu no colo do governo em 2015 puxando para cima os subsídios explícitos e causando os picos na figura anterior e na primeira figura. O programa que prometia ser o Pelé do crescimento brasileiro acabou marcando um gol contra no momento que o time estava mais frágil. O programa que estimularia investimento em setores inovadores acabou jogando a dívida pública para o alto em um momento de queda de receita. O passado está definido, como comentei em outro post (link aqui) os subsídios concedidos pelo BNDES continuarão nos perseguindo até 2060. Que o desastre do PSI pelo menos sirva de lição para futuros governo em busca de atalhos para o crescimento.

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Pedaladas, Bolsa Família e programas do BNDES

O assunto desta semana será o julgamento de Dilma e, como consequência, muito será dito a respeito das pedaladas. Já prevendo isso considerei válido deixar alguns registros aqui no blog sobre o assunto. Para entender o que são as pedaladas recomendo um post bem didático que foi publicado no excelente Mercado Popular (link aqui), grosso modo as pedaladas ocorrem quando o governo não repassa para bancos controlados pelo próprio governo recursos referentes a programas que também são do governo. Um exemplo fácil de entender são as pedaladas do Bolsa Família, o governo repassa o dinheiro para Caixa que paga aos beneficiários do programa. Caso o governo atrase o repasse a Caixa paga mesmo assim, imagine o caos que seria se a Caixa se recusasse a pagar, e, depois, o governo manda o dinheiro. A pedalada ocorre quando o governo demora para mandar o dinheiro para Caixa.

O primeiro ponto que será levantado pelos defensores da presidente afastada é que todos os presidentes pedalaram. É verdade, mas nenhum chegou nem perto de Dilma no tamanho das pedaladas, a figura abaixo mostra as pedaladas desde FHC (usei os dados disponíveis no BC, a página Análise Macro ensina direitinho como pegar os dados usando o R, link aqui), repare o crescimento absurdo das pedaladas com Dilma, o que na época de FHC mal passou de um bilhão e com Lula não chegou a oito bilhões com Dilma foi a quase sessenta bilhões! Não importa, se fez é crime e deveria ter sido punido, pode pensar o leitor. Eu não teria tanta pressa em chegar a tal conclusão, existem casos em que a punição pode ir de advertência a uma multa ou até mesmo prisão a depender do grau. Um caso que me vem sempre à mente é a lei que proíbe beber e dirigir, se alguém comer uma sobremesa com álcool e for parado em uma blitz não deve levar mais que uma bronca do guarda, quando muito vai ter de esperar uns quinze minutos e soprar de novo para seguir no rumo de casa; se o tal sujeito tiver bebido um pouco mais vai levar uma multa; se tiver bebido muito pode ser preso. Olhando a figura abaixo eu penso que a pedalada de FHC equivale a um bombom de licor, a de Lula a uma cervejinha e a de Dilma a duas garrafas de vodca. Sendo assim não faz o menor sentido dizer que os três fizeram a mesma coisa.

Outro argumento que sempre aparece é que Dilma fez as pedaladas por conta dos programas sociais. É um argumento cínico, equivale a um sujeito que gastou no bar o dinheiro das compras tentar pegar um empréstimo alegando que não tem como fazer as compras do mês. Porém, mesmo ignorando o cinismo do argumento, a tese não se sustenta. A figura abaixo mostra para onde foi o dinheiro das pedaladas. Repare que a Caixa, que é responsável pelo Bolsa Família, foi onde teve menos pedaladas no governo Dilma, já no Banco do Brasil, responsável pelo Plano Safra, as pedaladas só foram maiores que as feitas com a Caixa. O grosso das pedaladas foram para o FGTS e o Finame. O FGTS em si é uma aberração, um programa de poupança forçada onde o governo toma um percentual do salário dos trabalhadores e remunera a uma taxa de 3% mais a TR, hoje a remuneração deve estar em torno de 5% ao ano. Que o governo tenha um dinheiro barato assim e ainda atrase repasses é um escândalo. O outro grande vilão das pedaladas é o Finame, um programa do BNDES destinado ao financiamento de máquinas e equipamentos (link aqui). Sozinho, o Finame corresponde a quase um terço das pedaladas, sozinhas, as pedaladas do Finame são mais que o dobro dos maiores valores pedalados por Lula e FHC somados.

Os dados do BC dividem o Finame em duas categorias: PSI e Outros, a figura abaixo mostra estas duas categorias mais o Bolsa Família. A comparação torna ainda mais sem sentido a tese que o governo pedalou para ajudar os pobres, tirando um pequeno período de 2014 as pedaladas do Bolsa Família ficam invisíveis da figura, por outro lado vemos que o PSI sozinho chegou a ser responsável por mais de R$ 20 bilhões em pedaladas. O que é o PSI? É o Programa de Sustentação do Investimento (link aqui), um programa onde a guisa de estimular investimento o BNDES fazia empréstimo para empresários amigos com juros de pai para filho (para saber mais a respeito do BNDES e investimento no Brasil ver aqui e aqui). Os números são claros: perto das pedaladas que foram para os muito ricos via PSI as pedaladas que foram para os muito pobres via Bolsa Família praticamente somem.

Um último ponto diz respeito à gravidade das pedaladas. A princípio pode parecer algo de pouca gravidade, afinal, até onde sabemos hoje, o dinheiro não foi para o bolso da presidente. Não vou esticar muito o assunto porque é um tema complexo e não quero perder o foco do post, mas digo que considero as pedaladas um crime gravíssimo, um dos mais graves que um presidente pode cometer na condição de chefe do executivo. Para entender meu ponto considere que crimes como assassinatos, roubos, sequestros e outras agressões do tipo que são feitas às leis são punidas mesmo em tiranias, ou seja punir crimes assim não é uma característica exclusiva do Império da Lei. Sendo assim em parece lícito afirmar que crimes assim agridem a lei, mas não necessariamente agridem o Império da Lei. O que uma tirania não pune são os abusos dos detentores do poder. Ao usar de artifícios contábeis para gastar mais do que o autorizado pelo Congresso e pela lei orçamentária a presidente Dilma abusou do poder que detinha como chefe do executivo, repare que falei “...gastar mais do que o autorizado pelo Congresso e pela lei...” e não apenas “gastar mais”. Não punir esse tipo de abuso implica em colocar o governante acima da lei e colocar o chefe do executivo acima do Congresso, ou seja, caso a presidente seja considerada culpada, não apenas Dilma terá agredido a lei como a não punição de Dilma será uma agressão ao Império da Lei.

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