Este ano tive a honra de ter sido convidado para encerrar o
ciclo de seções de conjuntura do Conselho Regional de Economia do DF
(CORECON-DF) com uma avaliação da economia em 2019. O evento ocorreu no dia
cinco de dezembro, nesse post faço um resumo do que falei. Como de costume minha
leitura tem mais foco em desafios e dificuldades do que em comemorações. Não
que não tenham ocorrido coisas boas ou que o saldo não seja positivo, mas é
porque acredito que a função de um acadêmico que resolve participar do debate
público é mostrar os perigos. Já tem muita gente dentro e fora do governo
trabalhando para animar a galera.
Antes de começar a falar de 2019 é importante contextualizar
o que vou falar na leitura que faço da economia brasileira, especificamente da
crise que estamos passando. Creio que existem duas crises econômicas, uma de
longo prazo e outra de curto prazo. A primeira está relacionada a características
estruturais da economia brasileira e se arrasta desde meados da década de 1970,
a segunda está relacionada a graves erros de política econômica que começaram
no segundo mandato de Lula e tomaram proporções gigantescas no primeiro mandato
de Dilma.
A crise de longo prazo é caracterizada pela baixa
produtividade e pelo baixo crescimento da produtividade em associação com uma
baixa taxa de investimento. Sair dessa crise é trabalho para vários governos empenhados
em uma agenda de reformas que mude profundamente a economia brasileira. Essa
agenda passa por educação, ambiente jurídico, ambiente de negócios, estrutura
tributária e de gastos do governo, modelo de financiamento da pesquisa e educação
superior, relações de trabalho e etc. Uma agenda que começou a ser implementada
em meados da década de 1990 e foi abandonada lá por 2006.
A crise de curto prazo foi inicialmente caracterizada por um
desequilíbrio fiscal com forte aumento da dívida pública e um descontrole da inflação
e foi agravada por uma política de subsídios e desonerações mal desenhada e mal
implementada. As distorções causadas por essas políticas levaram a investimento
ruins agravando o problema da produtividade e do investimento. Creio que o
maior risco para economia brasileira é um retorno aos subsídios e desonerações
que podem até gerar algum ganho de curto prazo, mas vão comprometer ainda mais
a alocação de capital e trabalho por meio de estímulos a negócios inviáveis na
ausência desses incentivos.
Grosso modo o atual governo parece ciente desse problema,
mas vez por outra nos assusta como nas desonerações do Programa Verde e Amarelo
e no uso da Caixa para tentar forçar a queda dos juros. Imagino que seja muito
difícil resistir às pressões para resultados de curto prazo, mas a capacidade de
resistir a essas pressões pode definir o rumo da economia na próxima década. Forçar
um crescimento alto no curto prazo pode ser fatal no futuro não muito distante.
Com esse pano de fundo passemos a avaliação de 2019 com
direito a algumas perspectivas para 2020. Começo pelo crescimento, a figura
abaixo mostra o crescimento do PIB brasileiro entre 1996 e 2019, as barras
mostram o crescimento trimestral e a linha mostra o crescimento em relação ao
trimestre anterior. Aqui é possível ver a economia afundando ainda no primeiro semestre
de 2014 e a recuperação em 2016.
Em 2019 o PIB seguiu um ritmo muito parecido com o de 2018, ou
seja, continua recuperação lenta iniciada em 2016. A boa notícia é que os
temores de uma nova recessão técnica não se concretizaram, a má notícia é que a
frustração pode levar a equipe econômica a acionar o uso de incentivos para
garantir um crescimento maior em 2020.
A decomposição do crescimento do terceiro trimestre de 2019
(último dado disponível) e o mesmo trimestre do ano anterior mostra que o maior
crescimento veio da agropecuária que responde por 4,3% do PIB (5,0% do valor
agregado) e cresceu 2,1% no período. Um aumento da demanda externa, notadamente
da China, pode levar a um crescimento ainda maior desse setor, mas antes de
soltar fogos lembre que ele responde por menos de 5% do PIB. O segundo setor
com maior crescimento foi o de serviços que responde por 62,5% do PIB (72,7% do
valor agregado) e cresceu 1,0% no período. Por ser o maior setor da economia tanto
do ponto de vista do PIB quanto da criação de empregos o setor de serviços tem
um papel fundamental para o crescimento econômico, porém exige cuidados por ser
um setor muito heterogêneo entrando de atividades básicas fortemente dependentes
da dinâmica econômica local até atividades de alta tecnologia. O setor que menos
cresceu foi a indústria que responde por 19,1% do PIB (22,2% do valor agregado)
e teve um crescimento de 0,96%.
Centro das atenções durante o período desenvolvimentista e corriqueiramente
apontado por alguns economistas como o eixo dinâmica da economia a indústria
merece uma atenção especial. Não por suas supostas propriedades mágicas, mas
porque a análise dos grandes setores da indústria pode me ajudar a explicar
minha leitura do atual momento da economia brasileira. A figura abaixo mostra o
crescimento da construção civil, da indústria extrativa e da indústria de
transformação.
O setor industrial que mais cresceu foi a construção civil
com crescimento de 4,4%, é um setor importante que costuma sinalizar crises e
recuperações e com impacto no emprego. Ocorre que também é um setor sensível a
taxas de juros. O quanto desse crescimento está relacionado a queda da taxa de juros?
O quanto está relacionado a ação de bancos públicos? O quão sustentável é a
queda dos juros? São as perguntas básicas para avaliar as perspectivas do
setor. Infelizmente não tenho as respostas, pelo menos não com a segurança
necessária para compartilhar aqui. De toda forma vale registrar que se o
crescimento da construção resultar de juros artificialmente baixos podemos
estar recebendo o tipo de cavalo de Troia a que me referi quando falei dos
riscos que a equipe econômica venha a sucumbir à pressão por resultados de
curto prazo. Na cola da construção civil vem a indústria extrativa com
crescimento de 4,03%. Esse setor da indústria costuma estar relacionado ao
setor externo, mas é muito possível que a recuperação da Vale após o desastre
de Brumadinho seja responsável por esse crescimento, repare a queda do setor nos
períodos anteriores.
A indústria de transformação encolheu 0,54% no período. Se
meus colegas que creditam a esse setor propriedades únicas para puxar o crescimento
de longo prazo e a produtividade estiverem corretos esse é um número para lá de
preocupante. Como não faço parte desta turma vejo o número com outra preocupação.
Enquanto o desempenho da construção civil pode estar relacionado a estímulos e
o da indústria extrativa pode estar relacionado a recuperação de um choque e
efeitos externos o desempenho da indústria de transformação está mais relacionado
à dinâmica interna da economia. A não recuperação da indústria de transformação
deve acender uma luz amarela sobre quão sólida é a retomada do crescimento.
Naturalmente não é o caso de estimular a indústria de transformação para ter um
crescimento sólido, isso seria o equivalente a tentar emagrecer manipulando a
balança. A ideia é que um bom ambiente econômico levará a um quadro de
crescimento da produtividade com expansão da indústria de transformação e da economia
como um todo. A receita para esse bom ambiente econômico é complicada, mas
certamente passa por mais liberdade para que empresas e famílias tomem decisões
adequadas sem medo das incertezas jurídicas e coisas do tipo.
Alguns colegas dentro e fora do governo estão com uma
leitura bem mais otimista que a minha, boa parte deles está olhando o PIB pelo
lado da demanda. No lugar de olhar a composição do PIB entre atividades produtivas
como agropecuária, serviços e indústria olham para a distribuição do PIB em categorias
como consumo do governo, consumo das famílias e investimento. Há um extenso
debate entre economistas a respeito do quando esse tipo de análise, também chamada
de análise pela ótica da despesa, explica o crescimento de uma economia. Até o
ponto onde seja possível falar de consenso ele aponta para que tais efeitos, se
existem, são de curto prazo. Exceção óbvia para o investimento que além de
representar um elemento da despesa representa aumento da capacidade futura de
produção. É por essa última característica, e não por ser um elemento de despesa,
que o investimento pode afetar o crescimento de longo prazo.
A figura abaixo mostra o crescimento dos principais
elementos da despesa (consumo das famílias, investimento e consumo do governo).
O otimismo deriva da ideia que como o consumo das famílias cresce mais que o
consumo do governo a economia estaria sendo puxada pelo setor privado. Não
compartilho desse otimismo que chega a ter ares de euforia. Primeiro porque não
acredito que consumo algum puxe o crescimento, possível exceção para situações
muito específicas e mesmo assim no curto prazo, e segundo porque não há nada
novo no crescimento do consumo das famílias ser maior que o crescimento do
consumo do governo.
O crescimento do investimento pode ser uma boa notícia, mas
é preciso cuidado. Na década passada ocorreu um forte crescimento do
investimento que desaguou na crise gigantesca que estamos vivendo. Como já
disse em outros lugares investir mal é muito pior do que não investir, para
apontar o crescimento do investimento é necessário analisar com cuidado para
onde está indo esse investimento. Essa análise está fora do escopo desse post,
mas aviso que se o investimento for em estruturas que só foram compradas por
conta de estímulos como as reduções de juros da Caixa no longo prazo não vamos
ter muito o que comemorar, pelo contrário.
Alguns colegas respondem meus alertas apontando para a estimativas
de crescimento superior a 2,0% para 2020. Com sou chato e chuto canela sem cerimônia
registro que desde o começo da crise, com exceção de 2017, o pessoal do mercado
superestimou o crescimento da economia no começo do ano. Na figura abaixo a
linha azul claro mostra as expectativas de crescimento no começo de cada mês e
a reta azul escuro mostra o crescimento que ocorreu no ano. É claro que 2020
pode repetir 2017, mas o registro do passado recente sugere que o crescimento
de 2020 deve ficar abaixo do que dizem as previsões de janeiro.
A outra variável fundamental para avaliar uma economia é a
inflação. Em 2019 a inflação deve ficar dentro do intervalo da meta e abaixo do
centro da meta. O Boletim Focus de 20 de dezembro, último antes desse texto ser
escrito, projetava uma inflação de 3,98% para este ano, se consideradas as previsões
dos “Top 5” a inflação deste ano vai ficar em 4,04%. Nos dois casos está abaixo
da meta, porém não é baixa, a meta que é alta. O pico de inflação em novembro
que parece vai se repetir em dezembro deveria ligar o sinal de alerta no Banco Central.
É fato que as previsões para 2020 apontam um IPCA na casa de 3,6%, mas se há
mesmo uma mudança de regime como sugeriu Paulo Guedes essas previsões têm pouco
valor. A figura abaixo mostra a inflação nos últimos anos com destaque para
impressionante habilidade da equipe econômica do governo Temer, com Ilan Goldfajn
à frente do BC, em controlar a inflação. Note que a linha pontilhada mostra a meta atual que é menor que a meta vigente no governo Dilma.
Muito provavelmente o desempenho do câmbio vai ser a peça-chave
para a inflação e para os juros em 2020. A redução da taxa de juros diminui o
prêmio de comprar títulos do Brasil, isso tende a fazer com que ocorra uma
saída de dólares do país. Com essa saída ficam menos dólares no país e o preço do
dólar, que é a taxa de câmbio, aumenta. É por isso que Paulo Guedes falou de um
novo regime de juros baixos e câmbio alto. A figura abaixo mostra a taxa de
juros no Brasil e nos EUA e ilustra de forma clara a queda da diferença, ou
seja, a queda do prêmio de colocar dinheiro no Brasil.
Qual o efeito da redução do prêmio na saída de dólares? Qual
o efeito da saída de dólares no câmbio? Qual o efeito do câmbio na inflação?
Essas são as perguntas fundamentais para política monetária em 2020. Estudos
para o Brasil mostram que o efeito do câmbio na inflação é pequeno, ocorre que
esses estudos foram feitos com dados do regime de juros altos e câmbio baixo e
hoje, segundo o próprio Paulo Guedes, estamos mudando para um regime de juros
baixos e câmbio alto. Uma das principais lições da macroeconomia dos anos 70 é
que resultados obtidos com dados de um regime podem não valer quando muda o
regime, desta forma estamos no escuro em relação às perguntas acima,
especialmente em relação a última. Por isso tenho recomendado cautela e pedido
cuidado com a redução dos juros, manda o juízo que dirigindo no escuro andemos
devagar.
Como é possível ver nos dados o descontrole da inflação foi resolvido no
governo Temer e, salvo um grande erro na condução da política monetária, não
deve assombrar 2020. Outro problema foi o ajuste fiscal, esse é mais demorado
para resolver. A projeções de déficit abaixo de R$ 100 bilhões para este ano
decorrem de receitas extraordinárias, a redução do gasto ainda é muito pequena
para que o governo respire aliviado. Um aumento das receitas pode ajudar no
ponto de vista do déficit e da dívida, mas, dado o Teto de Gastos, não vai
facilitar a vida do governo. Isso é bom!
O ajuste fiscal de longo prazo ganhou um grande reforço com
a aprovação da reforma da previdência. Não vou entrar em debates sem fim sobre
o déficit da previdência, tratei disso em várias outras oportunidades, a figura
abaixo deve ser suficiente para deixar claro a importância da reforma para o ajuste
fiscal. Nela estão os principais componentes na despesa primária do governo
central. É visível que o gasto com previdência é o maior, o que mais cresce e o
único que não foi controlado com os esforços de ajuste iniciados no final de
2014. Não seria possível controlar o gasto da União sem controlar o gasto com
previdência.
O Plano Mais Brasil traz outros reforços para a política
fiscal, desta vez no controle da folha de pagamento da União e dos estados.
Como é possível ver na figura acima o gasto com pessoal e encargos é a segunda
maior despesa primária da União, não apresenta uma tendência crescente como o
gasto com previdência, mas é alto. Nos estados e municípios a situação é bem
mais complicada. A figura abaixo mostra o comprometimento dos estados com
pessoal em 2017, repare que em vários estados o gasto com pessoal e encargos ultrapassa
60% da receita corrente líquida.
Não bastasse os valores altos a tendência dos gastos com
pessoal como proporção da receita corrente líquida é de crescimento em vários
estados e na média dos estados. A figura abaixo ilustra esse fato.
Para controlar a despesa com pessoal e encargos o Plano Mais
Brasil traz um conjunto de medidas, das quais destaco:
• Proibição
de promover funcionários (com exceções), dar reajuste, criar cargos,
reestruturar carreiras, fazer concursos e criar verbas indenizatórias
• Suspenção
criação de despesas obrigatórias e de benefícios tributários
• Permissão
para redução de 25% da jornada do servidor com adequação dos vencimentos
Por mais antipáticas que sejam são medidas importantes. A
aplicação dessas medidas depende de condições específicas definidas nas PECs
encaminhadas pelo governo. Uma pena que o governo tenha comprometido o discurso
da necessidade de ajuste na folha ao conceder aumentos generosos aos militares
que também ficaram de fora de medidas como a proibição de progressão funcional
em períodos de emergência fiscal. Fica difícil pedir sacrifícios para os outros
quando se distribui bondades para os seus.
Outra medida importante e polêmica do Plano Mais Brasil é que
em 2020 e 2021 o salário mínimo será corrigido apenas pela inflação, ou seja,
não haverá ganho real. É um assunto delicado dadas as diversas implicações da
medida, mas alguns fatores devem ser considerados. O primeiro é que nos últimos
anos o salário mínimo cresceu bem mais que a produtividade do trabalho, isso
está ilustrado na figura abaixo.
Alguém pode dizer que isso acontecer para ajustar as perdas salariais
ocorridas na década de 1990 ou mesmo desde a década de 1970. É difícil tratar
desse assunto, mas a figura abaixo mostra que o salário mínimo cresceu bem mais
que a renda média do trabalho. Isso sugere que de fato o salário mínimo cresceu
muito e um freio de arrumação é necessário.
Uma outra medida importante do Plano Mais Brasil é suspender
repasses do FAT para o BNDES quando de emergências fiscais, quem me acompanha
por aqui ou no FB sabe o quanto defendo esse tipo de medida. A revisão dos fundos
que foi objeto de PEC específica também parece ser uma boa medida.
Para além do ajuste fiscal e já chegando na crise de longo
prazo o governo aprovou a MP da Liberdade Econômica e anunciou um “revogaço”. O
quanto dessas medidas se tornarão realidade ou terão efeitos práticos é algo
que só o futuro dirá, mas reconhecer o problema de excesso de regulação e tentar
melhorar o ambiente de negócios sempre merece registro positivo. A figura
abaixo ilustra o tamanho do problema. Saber que dentre os países de renda média-alta
apenas na Venezuela é mais difícil pagar impostos do que no Brasil e que apenas
na Venezuela e na Bósnia-Herzegovina é mais difícil conseguir permissão para
construções do que no Brasil deveria assustar quem quer que pense na capacidade
do Brasil retomar o crescimento econômico.
No começo do ano o governo prometeu uma forte agenda de
privatizações, chegamos ao fim do ano sem privatizar nem mesmo a Eletrobras. Em
respeito ao Salim Mattar vou esperar mais um pouco antes de tirar conclusões mais
fortes, mas devo dizer que em 2019 o ousado programa de privatizações que traria
um trilhão de reais ficou que nem o caviar da música: “Nunca vi, nem comi, eu
só ouço falar”. Outro front onde eu gostaria de ver mais avanços em 2020 é na abertura da economia.
Se o governo tem méritos inegáveis por tentar tocar uma
agenda de reformas com vitórias importantes como a reforma da previdência também
há uma agenda de contrarreformas que vez por outra dá as caras e assusta. As
idas e vindas com a CPMF ou com a versão digital que apareceu no final do ano
são um exemplo dessa agenda ruim. Até agora Bolsonaro aguentou firme em não
bancar a volta desse tipo de imposto, mas a fixação de Paulo Guedes em taxar
transações é algo inexplicável e um tanto quanto preocupante.
O uso da Caixa para reduzir juros é outra política da agenda
de contrarreformas, o expediente foi tentado sem sucesso no governo da Dilma e
até agora parece não ter dito a que veio no governo de Bolsonaro. Para uma equipe
econômica classificada de ultraliberal é no mínimo intrigante entender a razão
de no lugar de estarmos discutindo a privatização ou pelo menos a abertura de capital
da Caixa estarmos discutindo mais uma tentativa de usar o banco para colocar
mais distorções o mercado de crédito. No campo financeiro tivemos também um
tabelamento dos juros no cheque especial, essa nem o Mantega tentou. Sei que
bons economistas defenderam a medida, tenho muitas dúvidas se defenderiam a mesma
medida se tomada por Tombini, mas eu não compro. Para não falar de uma estranhíssima
elasticidade preço da educação financeira usada para justificar a decisão
registro que o pessoal de economia comportamental, muito evocada para
justificar a medida do BC, costuma falar de medidas pequenas. Confesso acompanhar
esse campo apenas como curioso, mas se era para tabelar, fazer isso com valores
próximos ao de mercado e reduzir o teto aos poucos com avaliações de impacto a
cada redução está muito mais próximo do que se discute na área do que fixar do
nada um teto que é metade do valor praticado pelo mercado.
As últimas duas contrarreformas que quero registrar são o
Programa Verde e Amarelo e os incentivos para construção civil principalmente
via Caixa. O primeiro é uma versão piorada das infames desonerações do governo
Dilma com o agravante de tentar cobrar dos desempregados parte da conta dos
direitos trabalhistas de quem está empregado. A alternativa seria a CPMF
digital que, entre outras distorções, cobraria de quem está no setor informal
os custos dos direitos trabalhistas dos empregados formais. Os incentivos a construção
civil também foram tentados no governo Dilma, o que parecia ser um sucesso virou
um problema. Todo cuidado é pouco para não repetir essa história, creio que melhor
seria deixar o setor terminar de se ajustar.
Alguém poderia classificar os saques do FGTS como contrarreforma,
não concordo que sejam. Primeiro porque trata-se de devolver aos legítimos donos
um dinheiro retirado para bancar um fundo com retornos ridículos. Uma
expropriação mal disfarçada de benesse, qualquer devolução de recursos do FGTS
terá meu apoio com a única crítica da devolução não ter sido maior. Segundo
porque existe no pacote onde está a medida um esforço legitimo e necessário para
reduzir custos de demissão o que deve reduzir a rotatividade com possíveis efeitos
positivos na produtividade do trabalho.
Encerro com um pequeno resumo desse post gigante. Em 2019 o
PIB teve um comportamento semelhante ao de 2017 e 2018 mostrando uma recuperação
lenta e sólida. Pode parecer frustrante, mas é muito melhor do que outra rodada
de crescimento turbinado por estímulos. A inflação é alta, mas está na meta,
portanto não posso falar de perda de controle ou de luz vermelha, mas a luz
amarela está acesa e nervosa. O governo bancou uma agenda de reformas
importante com destaque para a reforma da previdência e para a MP da Liberdade Econômica.
Existe uma agenda de contrarreformas que até agora não comprometeu as reformas,
mas demanda atenção máxima. O perigo está na esquina.
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