Como muitos outros economistas tenho dedicado parte significativa
do meu tempo a compreender, avaliar e tentar explicar para os que não iniciados
em finanças públicas a PEC 241, também conhecida como PEC do Tetos dos Gastos.
Grosso modo a PEC determina que despesa da União em um determinado ano deve ser
igual a despesa no ano anterior acrescida da inflação também do ano anterior.
Por exemplo, a despesa em 2020 será igual a despesa observada em 2019 mais a
inflação de 2019. Aqui já registro dois pontos importantes: (i) a PEC só se
aplica as despesas da União; (ii) a correção será feita pela inflação do ano
anterior. O primeiro ponto é relevante porque a maior parte dos gastos com
educação e saúde é feita por estados e municípios, o segundo ponto é relevante
porque se ocorrer aumento de inflação o governo será forçado a fazer uma
redução real no gasto. Para que o último ponto fique claro considere um
exemplo: se a inflação de 2021 for de 5% o governo poderá aumentar o gasto em
no máximo 5% em 2022, se a inflação de 2022 for maior que 5% então o aumento do
gasto será menor que inflação. Isso pode desestimular um governo que tente
aumentar a inflação para poder gastar mais, não que a estratégia fique
inviável, mas fica bem mais complicada e arriscada.
Feita esta rápida introdução passemos ao texto da PEC 241.
Usarei o texto disponível na página da Câmara referente a versão da proposta
que será votada em segundo turno na Câmara e depois, se aprovada, seguirá para
o Senado (link
aqui). O texto da PEC está em preto e meus comentários estão em
azul.
PROPOSTA DE EMENDA À
CONSTITUIÇÃO Nº 241-D, DE 2016
REDAÇÃO PARA O SEGUNDO TURNO DE
DISCUSSÃO DA PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 241-C, DE 2016, que altera o
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o Novo Regime
Fiscal, e dá outras providências. As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal, nos termos do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte
emenda ao texto constitucional:
Art. 1º O Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar com as seguintes
alterações:
“Art. 101. Fica instituído o Novo Regime Fiscal no âmbito dos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, que vigorará por vinte
exercícios financeiros, nos termos dos arts. 102 a 109 deste Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias.” (NR)
“Art. 102. Ficam estabelecidos, para cada exercício, limites individualizados
para as despesas primárias:
I - do Poder Executivo;
II - do Supremo Tribunal Federal; do Superior Tribunal de Justiça; do
Conselho Nacional de Justiça; da Justiça do Trabalho; da Justiça Federal; da
Justiça Militar da União; da Justiça Eleitoral; e da Justiça do Distrito
Federal e Territórios, no âmbito do Poder Judiciário;
III - do Senado Federal; da Câmara dos Deputados; e do Tribunal de
Contas da União, no âmbito do Poder Legislativo;
IV - do Ministério Público da União e do Conselho Nacional do
Ministério Público; e
V - da Defensoria Pública da União.
Via de
regra quanto mais geral for o limite de gastos melhor. Um dos maiores desafios
dos governantes vai ser impedir que a PEC sirva de desculpa para indexar
salários e outros gastos do governo. O risco de carreiras específicas começarem
a pedir aumento igual a inflação deve ser levado em conta. Considerando que
maior parte das carreiras tem recebido aumentos menores que inflação, a regra
geral é 5,5% por ano, indexar os salários à inflação aumentaria o gasto. A verdade
é que desde 2011 o governo vem tentando reduzir o salário real dos servidores
públicos e, ao que parece, esse processo ainda vai durar um tempo, seria
absurdo se a PEC desenhada para controlar o gasto acabasse sendo usada para
interromper o ajuste do salário dos servidores.
Por
outro lado, a independência entre os poderes, bem como a autonomia do
Ministério Público da União e outros órgãos podem inviabilizar o teto único.
Sendo assim o fatiamento pode ser necessário, embora acenda uma luz amarela e
reforce a necessidade do governo jogar pesado para evitar mais fatiamento.
Quanto mais pulverizado for o teto maior o risco de indexação, essa é uma regra
de ouro que não pode ser esquecida. Se serve de console, principalmente para o
pessoal do executivo, os tetos separados impedem que os outros poderes aumentem
seus gastos acima do permitido e mandem a conta para o executivo.
§ 1º Cada um dos limites a que se refere o caput deste artigo
equivalerá:
I - para o exercício de 2017, à despesa primária paga no exercício de
2016, incluídos os restos a pagar pagos e demais operações que afetam o
resultado primário, corrigida em 7,2% (sete inteiros e dois décimos por cento);
e
O
limite de 7,2% é maior que a inflação prevista para 2016, o que dá uma folga para
o governo em 2018. Nada tão grave, mas vale o registro.
II - para os exercícios posteriores, ao valor do limite referente ao
exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de
Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, publicado pelo IBGE, ou de outro índice que
vier a substituí-lo, para o período de doze meses encerrado em junho do
exercício anterior a que se refere a lei orçamentária.
Anote
que o mês de referência é junho, isso pode causar mal-entendidos em 2018. Para
ser justo devo dizer que se usado o critério do inciso II para 2017 o reajuste
de gasto autorizado seria de 8,8%. Ponto para o esforço fiscal do governo.
§ 2º Os limites estabelecidos na forma do art. 51, caput, inciso IV, do
art. 52, caput, inciso XIII, do art. 99, § 1º, do art. 127, § 3º, e do art.
134, § 3º, da Constituição, não poderão ser superiores aos estabelecidos nos
termos deste artigo.
§ 3º A mensagem que encaminhar o projeto de lei orçamentária demonstrará
os valores máximos de programação compatíveis com os limites individualizados
calculados na forma do §1º deste artigo, observados os §§ 7º a 9º deste artigo.
Este
é um ponto fundamental da PEC: o total de gastos permitido está determinado. Se
a PEC for aprovada, em outubro de 2018, quando ocorrerem as próximas eleições
presidenciais, saberemos exatamente quando o eleito poderá gastar no primeiro
ano de seu mandato, melhor, desde que consigamos estimar a inflação saberemos
quanto o eleito poderá gastar em cada de seu mandato. Isso permitirá um debate
mais claro e sincero, se as promessas de um determinado candidato somarem mais
que o limite de gastos permitido os especialistas dos outros partidos poderão
cobrar explicações nos debates entre os candidatos, na imprensa e mesmo nas
redes sociais. Não será possível ao candidato desviar do assunto prometendo
aumentar a arrecadação, a PEC desvincula o gasto da arrecadação. Isso é muito
bom!
§ 4º As despesas primárias autorizadas na lei orçamentária anual
sujeitas aos limites de que trata este artigo não poderão exceder os valores
máximos demonstrados nos termos do § 3º deste artigo.
§ 5º É vedada a abertura de crédito suplementar ou especial que amplie
o montante total autorizado de despesa primária sujeita aos limites de que trata
este artigo.
Alguns
colegas ficaram incomodados com esse dispositivo, mas creio que dada a
histórica capacidade de nossos governantes de manipular a lei o dispositivo é
bem-vindo. Acha que estou exagerando? Então repare o que todos os presidentes
que governaram com a Constituição de 1988 fizeram com as Medidas Provisórias.
Quer mais? Veja o que o Congresso fez com as Medidas Provisórias!
§ 6º Não se incluem na base de cálculo e nos limites estabelecidos
neste artigo:
I - transferências constitucionais estabelecidas pelos art. 20, § 1º,
art. 146, parágrafo único, inciso III, art. 153, § 5º, art. 157, art. 158, incisos
I e II, art. 159 e art. 212, § 6º, e as despesas referentes ao art. 21, caput,
inciso XIV, todos da Constituição, e as complementações de que trata o art. 60,
caput, incisos V e VII, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
Mexer
nas transferências provavelmente exigiria mais reformas na Constituição e ainda
tocaria fogo nos governadores. Dá para viver com isso.
II - créditos extraordinários a que se refere o art. 167, § 3º, da
Constituição;
Isso
pode acalmar alguns dos colegas que estavam nervosos com a vedação do § 5º,
para que não fiquem dúvidas vou colar o art. 167, § 3º, da Constituição: “§ 3º
A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção
interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.”. Fiquem
calmos, se tiver guerra ou calamidades o teto não impedirá o governo de agir...
se isso é bom ou ruim é outra conversa.
III - despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a realização de
eleições; e
IV - despesas com aumento de capital de empresas estatais não
dependentes
Péssimo!
Horroroso! Fica aberta uma janela gigantesca para o compadrio e esquemas no
estilo do Petrolão. As estatais conseguiram manter um cheque sem fundo para
quebrarem e pedirem ajuda à União. Fico tenso só em pensar as possibilidades.
Não fosse a necessidade urgente de fazer algo esse inciso seria motivo para
ficar contra a aprovação da PEC na forma como está. Estatal encrencada deveria
vender ativos ou ser liquidada.
§ 7º Nos três primeiros exercícios financeiros da vigência do Novo
Regime Fiscal, o Poder Executivo poderá compensar com redução equivalente na
sua despesa primária, consoante os valores estabelecidos no projeto de lei
orçamentária encaminhado pelo Poder Executivo no respectivo exercício, o
excesso de despesas primárias em relação aos limites de que tratam os incisos
II a V do caput deste artigo.
Lembra
que eu falei que o pessoal do executivo podia comemorar a separação do teto por
poderes? Pois é... melhor colocar a champanhe na adega e só abrir daqui a três anos.
§ 8º A compensação de que trata o § 7º deste artigo não excederá a
0,25% (vinte e cinco centésimos por cento) do limite do Poder Executivo.
Ok, a
champanhe fica guardada, mas dá para tomar uma cerveja.
§ 9º Respeitado o somatório em cada um dos incisos de II a IV do caput
deste artigo, a lei de diretrizes orçamentárias poderá dispor sobre a
compensação entre os limites individualizados dos órgãos elencados em cada
inciso.
§ 10. Para fins de verificação do cumprimento dos limites de que trata
este artigo, serão consideradas as despesas primárias pagas, incluídos os
restos a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário no
exercício.
Bom. Quanto
menos exceções, menos espaços para fraudes fiscais.
§ 11. O pagamento de restos a pagar inscritos até 31 de dezembro de
2015 poderá ser excluído da verificação do cumprimento dos limites de que trata
este artigo, até o excesso de resultado primário dos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social do exercício em relação à meta fixada na lei de diretrizes
orçamentárias.” (NR)
Arranjem
um contador que conheça contabilidade pública para explica esse parágrafo!
“Art. 103. O Presidente da República poderá propor, a partir do décimo
exercício da vigência do Novo Regime Fiscal, projeto de lei complementar para
alteração do método de correção dos limites a que se refere o inciso II do § 1º
do art. 102 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Parágrafo único. Será admitida apenas uma alteração do método de
correção dos limites por mandato presidencial.” (NR)
Não
são vinte anos! Pode mudar em dez anos, só não pode ficar mudando o tempo todo
para salvar a pele de quem gastou demais. Exagero? Lembram de 2014? Eu lembro.
“Art. 104. No caso de descumprimento de limite individualizado,
aplicam-se, até o final do exercício de retorno das despesas aos respectivos
limites, ao Poder Executivo ou a órgão elencado nos incisos II a V do caput do
art. 102 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que o
descumpriu, sem prejuízo de outras medidas, as seguintes vedações:
I - concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou
adequação de remuneração de membros de Poder ou de órgão, de servidores e
empregados públicos e militares, exceto dos derivados de sentença judicial
transitada em julgado ou de determinação legal decorrente de atos anteriores à
entrada em vigor desta Emenda Constitucional;
II - criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de
despesa;
III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de
despesa;
IV - admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas
as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de
despesa e aquelas decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios;
V - realização de concurso público, exceto para as reposições de
vacâncias previstas no inciso IV;
VI - criação ou majoração de auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas
de representação ou benefícios de qualquer natureza em favor de membros de
Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e
empregados públicos e militares;
VII - criação de despesa obrigatória; e
VIII - adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória
acima da variação da inflação, observada a preservação do poder aquisitivo
referida no inciso IV do caput do art. 7º da Constituição.
§ 1º As vedações previstas nos incisos I, III e VI do caput, quando
descumprido qualquer dos limites individualizados dos órgãos elencados nos
incisos II, III e IV do caput do art. 102 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, aplicam-se ao conjunto dos órgãos referidos em
cada inciso
Em
resumo: quem ultrapassar o limite do teto fica proibido de contratar, dar
aumentos, fazer restruturação de carreira ou criar novas despesas. A avaliação
não é órgão a órgão e sim pelos grupos definidos nos incisos I a V do artigo
primeiro (executivo, judiciário, legislativo, ministério público e defensoria
pública), ou seja, se uma carreira dentro de um dos grupos ganhar um reajuste
muito alto vai impedir reajustes em outras carreiras. Isso é muito bom, mas
pode ser perigoso para carreiras cujo os sindicatos estão mais preocupados em
fazer a revolução do quem em defender salários. Alguém falou professores do
ensino superior? Alguém falou ANDES?
§ 2º Adicionalmente ao disposto no caput, no caso de descumprimento do
limite de que trata o inciso I do caput do art. 102 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, ficam vedadas:
I - a criação ou expansão de programas e linhas de financiamento, bem
como a remissão, renegociação ou refinanciamento de dívidas que impliquem
ampliação das despesas com subsídios e subvenções; e
A
porta das estatais continua aberta, mas a porta do financiamento infinito a
juros camaradas fechou.
II - a concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza
tributária
A
porta das desonerações também fechou.
§ 3º No caso de descumprimento de qualquer dos limites individualizados
de que trata o caput do art. 102 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, fica vedada a concessão da revisão geral prevista no inciso X do
caput do art. 37 da Constituição.
Reajustes
para servidores só quando o teto é respeitado, o inciso X do caput do art. 37
da Constituição diz que: “a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de
que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica,
observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual,
sempre na mesma data e sem distinção de índices.”
§ 4º As vedações previstas neste artigo aplicam-se também a proposições
legislativas.” (NR)
“Art. 105. Na vigência do Novo Regime Fiscal, as aplicações mínimas em
ações e serviços públicos de saúde e em manutenção e desenvolvimento do ensino
equivalerão:
Alô
atenção! Saúde e educação tem pisoe não teto, ou seja, tem limite mínimo e não
máximo.
I - no exercício de 2017, às aplicações mínimas calculadas nos termos
do inciso I do § 2º do art. 198 e do caput do art. 212, da Constituição; e
Em
2017 estão garantidos 15% da receita corrente líquida para saúde (do inciso I
do § 2º do art. 198) e 18% da receita proveniente de impostos (caput do art.
212). São os mesmos valores garantidos pela atual legislação.
II - nos exercícios posteriores, aos valores calculados para as aplicações
mínimas do exercício imediatamente anterior, corrigidos na forma estabelecida
pelo inciso II do § 1º do art. 102 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias.” (NR)
A
partir de 2018 a educação e saúde passam a ter garantidos os valores de 2017,
que serão maiores que os de 2016, corrigidos anualmente pela inflação. Se o
governo aumentar demais os gastos em alguma área vai ter de ajustar em outros
setores que não saúde e educação, ou seja, saúde e educação estão protegidas de
perdas de recursos. Existem garantias de aumentos reais de recursos para saúde
e educação a partir de 2018? Não. Cobre isso de seu deputado, melhor, cobre
isso do partido de seu deputado. Não é razoável eleger um Congresso e depois
negar a legitimidade desse Congresso para determinar os gastos do governo.
“Art. 106. A partir do exercício financeiro de 2018, até o último
exercício de vigência do Novo Regime Fiscal, a aprovação e a execução previstas
nos §§ 9º e 11 do art. 166 da Constituição corresponderão ao montante de
execução obrigatória para o exercício de 2017, corrigido na forma estabelecida
pelo inciso II do § 1º do art. 102 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias.” (NR)
As
emendas individuais que os deputados fazem ao orçamento receberão tratamento semelhante
ao da saúde e educação. Cobre do seu deputado.
“Art. 107. As disposições introduzidas pelo Novo Regime Fiscal:
I - não constituirão obrigação de pagamento futuro pela União ou
direitos de outrem sobre o erário; e
II - não revogam, dispensam ou suspendem o cumprimento de dispositivos
constitucionais e legais que disponham sobre metas fiscais ou limites máximos
de despesas.” (NR)
Restrições
existente continuam existindo.
“Art. 108. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória
ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto
orçamentário e financeiro.” (NR)
Isso
devia ser cláusula pétrea da Constituição. Se alguém vai criar despesas para o
pagador de impostos, ou seja, se alguém vai tomar dinheiro dos outros, o mínimo
que se espera é um estudo do impacto dessa despesa no bolso de quem fica com a
conta. A assessoria parlamentar pode muito bem cuidar desse serviço, melhor,
consultores independentes podem desafiar os números apresentados gerando um
debate mais denso no Congresso.
“Art. 109. A tramitação de proposição elencada no caput do art. 59 da
Constituição Federal, ressalvada a referida no seu inciso V, quando acarretar
aumento de despesa ou renúncia de receita, será suspensa por até 20 (vinte)
dias, a requerimento de um quinto dos membros da Casa, nos termos regimentais,
para análise de sua compatibilidade com o Novo Regime Fiscal.” (NR)
Mais uma
medida que fortalece o debate. Leis, decretos e resoluções do legislativo que
criam despesas podem ser suspensas por até vinte dias para que seja avaliada a
compatibilidade entre a inciativa e o Novo Regime Fiscal.
Art. 2º Fica
revogado o art. 2º da Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015.
Favor, ver o P.S. abaixo da figura.
No
dia 17 de março de 2015 foi promulgada uma emenda constitucional que reduzia o
percentual de gasto obrigatório em saúde que foi estabelecido na Constituição (link
aqui). De acordo com esta emenda o percentual de 15% seria reduzido para 13,2%
em 2016, 13,7% em 2017, 14,1% em 2019, 14,5% em 2020 e 15% em 2021. Na época os
atuais indignados não pareciam estar tão preocupados com a saúde. Pois bem, a
PEC 241 devolve para a saúde os 15% em 2017 e depois garante que não haverá
reduções nos recursos recebidos pela área.
Art. 3º Esta
Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua promulgação.
P.S. Ao contrário do que está escrito os limites de gastos de saúde antes da Emenda Constitucional 86 de março de 2015 eram regulados por lei complementar e não pela Constituição, sendo assim não faz sentido dizer que a Emenda Constitucional reduziu os limites estabelecidos na Constituição. Falha minha devidamente corrigida pelo Ednei Amaral em comentário no FB (link
aqui). Mantenho o texto original para deixar registrado o erro e porque o fato relevante que a PEC 241 coloca um piso no gasto com saúde para 2017 maior que o atualmente vigente que foi colocado pelo governo Dilma é verdadeiro.
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