Como a queda do investimento do governo federal foi distribuída entre os ministérios?

Em setembro deste ano fiz um post mostrando que a queda do investimento do governo federal tinha começado antes da implementação do teto de gastos e, portanto, não faz sentido colocar o teto como culpado da queda (link aqui). Nesse post vou retomar o assunto, porém o foco será nos órgãos do governo federal que mais investem.

Comecemos com o investimento do governo federal, a figura abaixo reproduz considera o investimento em doze meses reproduzindo a figura do post de setembro. As diferenças são que nesta figura peguei os dados da STN e não no Orçamento Geral da União e, por usar os dados da STN, o deflator utilizado foi o IPCA no lugar do IGP. Creio que o IGP é um índice mais adequado para deflacionar investimentos, mas a STN já oferece o dado deflacionado e a preguiça falou mais alto. De toda forma as duas figuras são praticamente idênticas, o que não deveria ser surpresa para ninguém. Destaque para o pico em setembro de 2014 com forte queda nos meses seguintes, uma elevação em dezembro de 2016 e queda a partir de 2017.

O padrão de forte queda após setembro de 2014 mostra que a queda do investimento resulta do ajuste fiscal que naquela altura era inevitável. Quem conhece um pouco das contas públicas brasileiras sabe que qualquer esforço de ajuste fiscal penaliza com força os investimentos, o iniciado em 2014 não foi exceção. Ministério da Defesa, Ministério da Educação, Ministério da Saúde, Ministério do Desenvolvimento Regional e Ministério da Infraestrutura respondem pela maior parte do investimento do governo federal. Entre 2008 e 2019 esses ministérios foram responsáveis por, em média, 77% do investimento o governo federal.

A figura abaixo mostra o investimento em cada um desses ministérios, para elaborar a figura considerei como do Ministério da Infraestrutura os investimentos do antigo Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil e como do Ministério do Desenvolvimento Regional os investimentos dos antigos Ministério da Integração Nacional e Ministério das Cidades (link aqui). Fica evidente a queda do investimento em todos os ministérios, a mais forte no Ministério da Infraestrutura, que tinha o maior volume de investimento, e a menor queda foi no Ministério da Saúde. O investimento do Ministério da Educação é reduzido até ficar próximo ao do Ministério da Saúde onde passa a ficar estável. O Ministério da Defesa consegue estabilizar seus investimentos em valores acima dos investimentos do Ministério da Educação e do Ministério da Saúde. Repare que com exceção de um período entre meados de 2012 e meados de 2013 o Ministério da Defesa investiu mais do que o Ministério da Educação no período analisado.

A diferença entre o investimento dos três ministérios fica mais fácil de ser percebida na figura abaixo. Até o começo de 2016 a queda de investimento nos ministérios da Educação e Defesa eram bem semelhantes, a partir de abril de 2016 as trajetórias divergem com a Defesa conseguindo estabilizar seus investimentos e a Educação caindo até encostar na Saúde.

A figura seguinte repete a figura anterior mostrando a proporção do investimento dos ministérios da Defesa, Educação e Saúde como no investimento do governo federal. O padrão que aparece na figura anterior fica ainda mais claro quando são observadas as proporções.

Seria interessante contar as histórias por trás desses gráficos. Quais programas do Ministério do Desenvolvimento Regional foram sacrificados para permitir o ajuste fiscal? Em que estágio estavam? Por que ocorre um aumento do investimento do Ministério da Infraestrutura entre janeiro e dezembro de 2018? Quais projetos do Ministério da Defesa não puderam ser descontinuados de forma a surgir a mudança de trajetória relativa ao Ministério da Educação em abril de 2016?

A estabilidade do investimento do Ministério da Saúde sugere que não tem histórias curiosas para o investimento da pasta. No Ministério da Educação eu creio que a elevação está relacionada ao REUNI (Programa do Governo Federal de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais Brasileiras) instituído em abril de 2007. A queda abrupta do investimento do Ministério da Educação sugere que sua origem foi o ajuste fiscal e não o esgotamento das obras do programa. Um passeio nos campi de algumas universidades confirma a sugestão.

Esse post deu uma olhada na composição do investimento do Governo Federal. Se é para retomar esse investimento, como sugerem com insistência alguns colegas de profissão, uma análise detalhada torna-se necessária. Não enche os olhos e não joga dinheiro nas empresas dos financiadores de campanha, mas antes de retomar o investimento público é fundamental entender o que aconteceu com os investimentos interrompidos e mudar as normas e regulações na área. Investir para criar demanda no espírito de “cavar buracos de manhã e fechar buracos à tarde” é repetir mais uma vez o mesmo erro.

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Teto de gastos, investimentos da União e a estranha tese dos que dizem que as consequências vêm antes.

Nas últimas semanas ganhou destaque na imprensa a tese que o governo deveria flexibilizar o teto de gastos de forma a excluir os investimentos. Os autores da tese, creio eu, acreditam que essa é uma medida importante para tirar o país da crise. Parece justo supor que para a tese fazer sentido duas relações de causalidade devem valer pelo menos em algum grau: (i) o teto de gastos é responsável pela queda do investimento público e (ii) o aumento do investimento público vai tirar o país da crise. Longe de mim tentar estabelecer relações de causalidade em macroeconomia em um post, mas creio que dá para jogar um pouco de luz nas duas relações de causalidade a partir dos dados de investimento público e da máxima acaciana que “as consequências vêm sempre depois”.

Para conseguir a série de investimento público usei os dados disponíveis na página Tesouro Nacional Transparente (link aqui) com os gastos em investimento da União para os poderes executivo, legislativo e judiciário. Os dados mensais estão disponíveis desde janeiro de 2006. Deflacionei a série mensal pelo IGP-DI e somei os doze meses anteriores a cada data para construir a figura abaixo.

O primeiro ponto relevante é que a queda do investimento ocorre antes da implantação do teto de gastos. Repare que após um pico em setembro de 2014 o investimento da União começa uma trajetória de forte queda com uma breve interrupção no final de 2016. O teto de gastos foi aprovado pelo Senado no dia 15 de dezembro de 2016, logo, salvo se estivermos diante de um caso onde as consequências vêm antes é difícil comprar a tese que o teto de gatos causou a queda do investimento nos deixando sem muitas razões para acreditar que a eventual flexibilização do teto de gastos vai elevar o investimento público. De fato, com ou sem teto de gastos, os cortes no investimento são as ferramentas básicas de qualquer ajuste fiscal.

O segundo ponto é bem mais difícil de avaliar. Os dados sugerem que a tese de usar investimento para aquecer a economia foi usada a partir de 2012, é fácil observar que o ajuste iniciado em 2011 é abandonado na busca pelo PIBão, uma espécie de Santo Graal do governo Dilma. Voltando a máxima que “as consequências vêm sempre depois” vale registrar que o ciclo de investimento público do governo Dilma foi seguido de uma das maiores crises de nossa história.

Dá para afirmar que a elevação do investimento público causou a crise? Creio que não, para tal afirmação tem mais trabalho a ser feito. Alguém pode afirmar que a elevação do investimento público ajudou a segurar o emprego por um tempo e depois ajudou no colapso das contas públicas. É uma tese que gosto, devo confessar, mas é preciso mais que olhar algumas séries para fazer tal afirmação.

O máximo que pode ser dito é que por um bom tempo o aumento do investimento público conviveu com um cenário de baixo crescimento e alto nível de emprego, mas também dá para dizer que, sozinha, a elevação do investimento público não foi capaz de evitar a crise. Aqui há um ponto importante, a elevação do investimento público em 2012 ocorreu em um cenário fiscal bem mais favorável que o atual. Mesmo aceitando a hipótese que a elevação do investimento público ajudou no curto prazo é difícil imaginar que essa política terá o mesmo efeito no cenário atual caraterizado por uma dívida pública muito alta para os padrões de países emergentes e sem previsão de superávit primário nos próximos anos.

Uma boa questão diz respeito as razões da elevação do investimento público não ter levado a um ciclo de crescimento, tudo fica ainda mais intrigante quando lembramos que por boa parte de período entre 2006 e 2014 também houve elevação da taxa de investimento como um todo. Não vou me alongar nesse ponto, apenas registro crer que além de não ter ajudado a elevação do investimento atrapalhou a economia. Acredito que isso aconteceu porque os investimentos feitos foram muito ruins. Uma nova rodada de investimentos públicos traria bons investimentos? Não creio. Os problemas que levaram aos investimentos ruins continuam firmes e fortes.

Flexibilizar o teto de gastos para estimular investimento sem resolver os problemas que levaram aos cortes de investimento, anteriores ao teto de gastos, não me parece ser uma política eficaz. Usar investimentos públicos para estimular a economia também não parece um bom caminho, nada sugere que o ciclo de alta no investimento público foi capaz de estimular a economia no longo prazo, mais grave, dá para suspeitar que ajudou a aprofundar a crise tanto pela má alocação de capital quanto pelo agravamento da crise fiscal. Mesmo para um alívio de curto prazo a opção não parece promissora, o mais provável é que a alta dívida pública e a ausência de superávits primários transformem a flexibilização do teto em pressão inflacionária forçando o Banco Central a elevar os juros. A armadilha da dominância fiscal está logo ali.

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Investimento do governo federal e teto dos gastos

Hoje no debate do SBT o candidato do PT culpou o teto de gastos pela queda do investimento do governo. Fui checar os dados para ver se a tese se sustenta ou se é só mais uma tentativa do PT de terceirizar a crise que o governo Dilma criou. Os dados estão disponíveis na página da Secretaria do Tesouro Nacional (link aqui) e descrevem o investimento do governo federal por órgão de janeiro de 2007 a julho de 2018. Olhar dado mensal é sempre perigoso pois existem padrões sazonais que podem distorcer comparações mês a mês, para evitar esse problema comparei o investimento acumulado em doze meses.

Repare que a grande queda ocorre em setembro de 2014, antes de Levy e na época que a presidente em campanha garantia que não havia problemas fiscais no país. A queda se aprofunda durante 2015 de 2016. No final de 2016, já no governo Temer ocorre uma pequena subida, em 2017 a trajetória de queda é retomada. Sei que esse negócio de causalidade é complicado, mas me parece bem difícil apontar uma emenda aprovada no final de 2016 por um fenômeno que começa em 2014.

O próximo exercício foi compara o investimento do governo federal ano a ano. Fica fácil ver que a queda iniciada em setembro de 2014 não evita que o investimento em 2014 fique maior que o de 2013 dando a impressão que o corte começou em 2015 com Levy. Repare que o aumento em 2016 e a queda em 2017 também aparecem na figura com dados anuais.

Uma última pergunta que fiz foi quando ocorreu a maior queda. De acordo com os dados em 2015 a queda foi de 34,3% e em 2017 foi de 31,9%. Os valores são próximos, mas há uma diferença importante: para explicar o aumento do investimento no final de 2016 exige olhar os dados com mais cuidado que estou olhando, para explicar o aumento do investimento entre setembro de 2013 e setembro de 2014 basta lembrar que 2014 foi ano eleitoral.

Em resumo a olhada dos dados permitiu concluir que a trajetória de queda do investimento do governo federal começa bem antes da aprovação do teto de gastos e antes da chegada de Levy ao governo. Também foi possível constatar que a maior queda proporcional aconteceu de 2014 para 2015, antes da chegada de Temer ao Planalto. Ao culpar o teto de gastos pela queda no investimento do governo federal o candidato do PT ignora os dados ou propõe uma nova forma de causalidade onde o futuro causa o passado, deve ser uma espécie de economia quântica... ou só cara de pau mesmo.

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