Comentários sobre a PEC 241

Como muitos outros economistas tenho dedicado parte significativa do meu tempo a compreender, avaliar e tentar explicar para os que não iniciados em finanças públicas a PEC 241, também conhecida como PEC do Tetos dos Gastos. Grosso modo a PEC determina que despesa da União em um determinado ano deve ser igual a despesa no ano anterior acrescida da inflação também do ano anterior. Por exemplo, a despesa em 2020 será igual a despesa observada em 2019 mais a inflação de 2019. Aqui já registro dois pontos importantes: (i) a PEC só se aplica as despesas da União; (ii) a correção será feita pela inflação do ano anterior. O primeiro ponto é relevante porque a maior parte dos gastos com educação e saúde é feita por estados e municípios, o segundo ponto é relevante porque se ocorrer aumento de inflação o governo será forçado a fazer uma redução real no gasto. Para que o último ponto fique claro considere um exemplo: se a inflação de 2021 for de 5% o governo poderá aumentar o gasto em no máximo 5% em 2022, se a inflação de 2022 for maior que 5% então o aumento do gasto será menor que inflação. Isso pode desestimular um governo que tente aumentar a inflação para poder gastar mais, não que a estratégia fique inviável, mas fica bem mais complicada e arriscada.

Feita esta rápida introdução passemos ao texto da PEC 241. Usarei o texto disponível na página da Câmara referente a versão da proposta que será votada em segundo turno na Câmara e depois, se aprovada, seguirá para o Senado (link aqui). O texto da PEC está em preto e meus comentários estão em azul.

PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 241-D, DE 2016

REDAÇÃO PARA O SEGUNDO TURNO DE DISCUSSÃO DA PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 241-C, DE 2016, que altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o Novo Regime Fiscal, e dá outras providências. As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:

Art. 1º O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 101. Fica instituído o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, que vigorará por vinte exercícios financeiros, nos termos dos arts. 102 a 109 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.” (NR)

“Art. 102. Ficam estabelecidos, para cada exercício, limites individualizados para as despesas primárias:

I - do Poder Executivo;

II - do Supremo Tribunal Federal; do Superior Tribunal de Justiça; do Conselho Nacional de Justiça; da Justiça do Trabalho; da Justiça Federal; da Justiça Militar da União; da Justiça Eleitoral; e da Justiça do Distrito Federal e Territórios, no âmbito do Poder Judiciário;

III - do Senado Federal; da Câmara dos Deputados; e do Tribunal de Contas da União, no âmbito do Poder Legislativo;

IV - do Ministério Público da União e do Conselho Nacional do Ministério Público; e

V - da Defensoria Pública da União.

Via de regra quanto mais geral for o limite de gastos melhor. Um dos maiores desafios dos governantes vai ser impedir que a PEC sirva de desculpa para indexar salários e outros gastos do governo. O risco de carreiras específicas começarem a pedir aumento igual a inflação deve ser levado em conta. Considerando que maior parte das carreiras tem recebido aumentos menores que inflação, a regra geral é 5,5% por ano, indexar os salários à inflação aumentaria o gasto. A verdade é que desde 2011 o governo vem tentando reduzir o salário real dos servidores públicos e, ao que parece, esse processo ainda vai durar um tempo, seria absurdo se a PEC desenhada para controlar o gasto acabasse sendo usada para interromper o ajuste do salário dos servidores.

Por outro lado, a independência entre os poderes, bem como a autonomia do Ministério Público da União e outros órgãos podem inviabilizar o teto único. Sendo assim o fatiamento pode ser necessário, embora acenda uma luz amarela e reforce a necessidade do governo jogar pesado para evitar mais fatiamento. Quanto mais pulverizado for o teto maior o risco de indexação, essa é uma regra de ouro que não pode ser esquecida. Se serve de console, principalmente para o pessoal do executivo, os tetos separados impedem que os outros poderes aumentem seus gastos acima do permitido e mandem a conta para o executivo.

§ 1º Cada um dos limites a que se refere o caput deste artigo equivalerá:

I - para o exercício de 2017, à despesa primária paga no exercício de 2016, incluídos os restos a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário, corrigida em 7,2% (sete inteiros e dois décimos por cento); e

O limite de 7,2% é maior que a inflação prevista para 2016, o que dá uma folga para o governo em 2018. Nada tão grave, mas vale o registro.

II - para os exercícios posteriores, ao valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, publicado pelo IBGE, ou de outro índice que vier a substituí-lo, para o período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior a que se refere a lei orçamentária.

Anote que o mês de referência é junho, isso pode causar mal-entendidos em 2018. Para ser justo devo dizer que se usado o critério do inciso II para 2017 o reajuste de gasto autorizado seria de 8,8%. Ponto para o esforço fiscal do governo.

§ 2º Os limites estabelecidos na forma do art. 51, caput, inciso IV, do art. 52, caput, inciso XIII, do art. 99, § 1º, do art. 127, § 3º, e do art. 134, § 3º, da Constituição, não poderão ser superiores aos estabelecidos nos termos deste artigo.

§ 3º A mensagem que encaminhar o projeto de lei orçamentária demonstrará os valores máximos de programação compatíveis com os limites individualizados calculados na forma do §1º deste artigo, observados os §§ 7º a 9º deste artigo.

Este é um ponto fundamental da PEC: o total de gastos permitido está determinado. Se a PEC for aprovada, em outubro de 2018, quando ocorrerem as próximas eleições presidenciais, saberemos exatamente quando o eleito poderá gastar no primeiro ano de seu mandato, melhor, desde que consigamos estimar a inflação saberemos quanto o eleito poderá gastar em cada de seu mandato. Isso permitirá um debate mais claro e sincero, se as promessas de um determinado candidato somarem mais que o limite de gastos permitido os especialistas dos outros partidos poderão cobrar explicações nos debates entre os candidatos, na imprensa e mesmo nas redes sociais. Não será possível ao candidato desviar do assunto prometendo aumentar a arrecadação, a PEC desvincula o gasto da arrecadação. Isso é muito bom!

§ 4º As despesas primárias autorizadas na lei orçamentária anual sujeitas aos limites de que trata este artigo não poderão exceder os valores máximos demonstrados nos termos do § 3º deste artigo.

§ 5º É vedada a abertura de crédito suplementar ou especial que amplie o montante total autorizado de despesa primária sujeita aos limites de que trata este artigo.

Alguns colegas ficaram incomodados com esse dispositivo, mas creio que dada a histórica capacidade de nossos governantes de manipular a lei o dispositivo é bem-vindo. Acha que estou exagerando? Então repare o que todos os presidentes que governaram com a Constituição de 1988 fizeram com as Medidas Provisórias. Quer mais? Veja o que o Congresso fez com as Medidas Provisórias!

§ 6º Não se incluem na base de cálculo e nos limites estabelecidos neste artigo:

I - transferências constitucionais estabelecidas pelos art. 20, § 1º, art. 146, parágrafo único, inciso III, art. 153, § 5º, art. 157, art. 158, incisos I e II, art. 159 e art. 212, § 6º, e as despesas referentes ao art. 21, caput, inciso XIV, todos da Constituição, e as complementações de que trata o art. 60, caput, incisos V e VII, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

Mexer nas transferências provavelmente exigiria mais reformas na Constituição e ainda tocaria fogo nos governadores. Dá para viver com isso.

II - créditos extraordinários a que se refere o art. 167, § 3º, da Constituição;

Isso pode acalmar alguns dos colegas que estavam nervosos com a vedação do § 5º, para que não fiquem dúvidas vou colar o art. 167, § 3º, da Constituição: “§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.”. Fiquem calmos, se tiver guerra ou calamidades o teto não impedirá o governo de agir... se isso é bom ou ruim é outra conversa.

III - despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a realização de eleições; e

IV - despesas com aumento de capital de empresas estatais não dependentes

Péssimo! Horroroso! Fica aberta uma janela gigantesca para o compadrio e esquemas no estilo do Petrolão. As estatais conseguiram manter um cheque sem fundo para quebrarem e pedirem ajuda à União. Fico tenso só em pensar as possibilidades. Não fosse a necessidade urgente de fazer algo esse inciso seria motivo para ficar contra a aprovação da PEC na forma como está. Estatal encrencada deveria vender ativos ou ser liquidada.

§ 7º Nos três primeiros exercícios financeiros da vigência do Novo Regime Fiscal, o Poder Executivo poderá compensar com redução equivalente na sua despesa primária, consoante os valores estabelecidos no projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Poder Executivo no respectivo exercício, o excesso de despesas primárias em relação aos limites de que tratam os incisos II a V do caput deste artigo.

Lembra que eu falei que o pessoal do executivo podia comemorar a separação do teto por poderes? Pois é... melhor colocar a champanhe na adega e só abrir daqui a três anos.

§ 8º A compensação de que trata o § 7º deste artigo não excederá a 0,25% (vinte e cinco centésimos por cento) do limite do Poder Executivo.

Ok, a champanhe fica guardada, mas dá para tomar uma cerveja.

§ 9º Respeitado o somatório em cada um dos incisos de II a IV do caput deste artigo, a lei de diretrizes orçamentárias poderá dispor sobre a compensação entre os limites individualizados dos órgãos elencados em cada inciso.

§ 10. Para fins de verificação do cumprimento dos limites de que trata este artigo, serão consideradas as despesas primárias pagas, incluídos os restos a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário no exercício.

Bom. Quanto menos exceções, menos espaços para fraudes fiscais.

§ 11. O pagamento de restos a pagar inscritos até 31 de dezembro de 2015 poderá ser excluído da verificação do cumprimento dos limites de que trata este artigo, até o excesso de resultado primário dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do exercício em relação à meta fixada na lei de diretrizes orçamentárias.” (NR)

Arranjem um contador que conheça contabilidade pública para explica esse parágrafo!

“Art. 103. O Presidente da República poderá propor, a partir do décimo exercício da vigência do Novo Regime Fiscal, projeto de lei complementar para alteração do método de correção dos limites a que se refere o inciso II do § 1º do art. 102 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Parágrafo único. Será admitida apenas uma alteração do método de correção dos limites por mandato presidencial.” (NR)

Não são vinte anos! Pode mudar em dez anos, só não pode ficar mudando o tempo todo para salvar a pele de quem gastou demais. Exagero? Lembram de 2014? Eu lembro.

“Art. 104. No caso de descumprimento de limite individualizado, aplicam-se, até o final do exercício de retorno das despesas aos respectivos limites, ao Poder Executivo ou a órgão elencado nos incisos II a V do caput do art. 102 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que o descumpriu, sem prejuízo de outras medidas, as seguintes vedações:

I - concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de membros de Poder ou de órgão, de servidores e empregados públicos e militares, exceto dos derivados de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal decorrente de atos anteriores à entrada em vigor desta Emenda Constitucional;

II - criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;

III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV - admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios;

V - realização de concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas no inciso IV;

VI - criação ou majoração de auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e militares;

VII - criação de despesa obrigatória; e

VIII - adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação, observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV do caput do art. 7º da Constituição.

§ 1º As vedações previstas nos incisos I, III e VI do caput, quando descumprido qualquer dos limites individualizados dos órgãos elencados nos incisos II, III e IV do caput do art. 102 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, aplicam-se ao conjunto dos órgãos referidos em cada inciso

Em resumo: quem ultrapassar o limite do teto fica proibido de contratar, dar aumentos, fazer restruturação de carreira ou criar novas despesas. A avaliação não é órgão a órgão e sim pelos grupos definidos nos incisos I a V do artigo primeiro (executivo, judiciário, legislativo, ministério público e defensoria pública), ou seja, se uma carreira dentro de um dos grupos ganhar um reajuste muito alto vai impedir reajustes em outras carreiras. Isso é muito bom, mas pode ser perigoso para carreiras cujo os sindicatos estão mais preocupados em fazer a revolução do quem em defender salários. Alguém falou professores do ensino superior? Alguém falou ANDES?

§ 2º Adicionalmente ao disposto no caput, no caso de descumprimento do limite de que trata o inciso I do caput do art. 102 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ficam vedadas:

I - a criação ou expansão de programas e linhas de financiamento, bem como a remissão, renegociação ou refinanciamento de dívidas que impliquem ampliação das despesas com subsídios e subvenções; e

A porta das estatais continua aberta, mas a porta do financiamento infinito a juros camaradas fechou.

II - a concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária

A porta das desonerações também fechou.

§ 3º No caso de descumprimento de qualquer dos limites individualizados de que trata o caput do art. 102 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, fica vedada a concessão da revisão geral prevista no inciso X do caput do art. 37 da Constituição.

Reajustes para servidores só quando o teto é respeitado, o inciso X do caput do art. 37 da Constituição diz que: “a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.”

§ 4º As vedações previstas neste artigo aplicam-se também a proposições legislativas.” (NR)

“Art. 105. Na vigência do Novo Regime Fiscal, as aplicações mínimas em ações e serviços públicos de saúde e em manutenção e desenvolvimento do ensino equivalerão:

Alô atenção! Saúde e educação tem pisoe não teto, ou seja, tem limite mínimo e não máximo.

I - no exercício de 2017, às aplicações mínimas calculadas nos termos do inciso I do § 2º do art. 198 e do caput do art. 212, da Constituição; e

Em 2017 estão garantidos 15% da receita corrente líquida para saúde (do inciso I do § 2º do art. 198) e 18% da receita proveniente de impostos (caput do art. 212). São os mesmos valores garantidos pela atual legislação.

II - nos exercícios posteriores, aos valores calculados para as aplicações mínimas do exercício imediatamente anterior, corrigidos na forma estabelecida pelo inciso II do § 1º do art. 102 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.” (NR)

A partir de 2018 a educação e saúde passam a ter garantidos os valores de 2017, que serão maiores que os de 2016, corrigidos anualmente pela inflação. Se o governo aumentar demais os gastos em alguma área vai ter de ajustar em outros setores que não saúde e educação, ou seja, saúde e educação estão protegidas de perdas de recursos. Existem garantias de aumentos reais de recursos para saúde e educação a partir de 2018? Não. Cobre isso de seu deputado, melhor, cobre isso do partido de seu deputado. Não é razoável eleger um Congresso e depois negar a legitimidade desse Congresso para determinar os gastos do governo.

“Art. 106. A partir do exercício financeiro de 2018, até o último exercício de vigência do Novo Regime Fiscal, a aprovação e a execução previstas nos §§ 9º e 11 do art. 166 da Constituição corresponderão ao montante de execução obrigatória para o exercício de 2017, corrigido na forma estabelecida pelo inciso II do § 1º do art. 102 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.” (NR)

As emendas individuais que os deputados fazem ao orçamento receberão tratamento semelhante ao da saúde e educação. Cobre do seu deputado.

“Art. 107. As disposições introduzidas pelo Novo Regime Fiscal:

I - não constituirão obrigação de pagamento futuro pela União ou direitos de outrem sobre o erário; e

II - não revogam, dispensam ou suspendem o cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que disponham sobre metas fiscais ou limites máximos de despesas.” (NR)

Restrições existente continuam existindo.

“Art. 108. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.” (NR)

Isso devia ser cláusula pétrea da Constituição. Se alguém vai criar despesas para o pagador de impostos, ou seja, se alguém vai tomar dinheiro dos outros, o mínimo que se espera é um estudo do impacto dessa despesa no bolso de quem fica com a conta. A assessoria parlamentar pode muito bem cuidar desse serviço, melhor, consultores independentes podem desafiar os números apresentados gerando um debate mais denso no Congresso.

“Art. 109. A tramitação de proposição elencada no caput do art. 59 da Constituição Federal, ressalvada a referida no seu inciso V, quando acarretar aumento de despesa ou renúncia de receita, será suspensa por até 20 (vinte) dias, a requerimento de um quinto dos membros da Casa, nos termos regimentais, para análise de sua compatibilidade com o Novo Regime Fiscal.” (NR)

Mais uma medida que fortalece o debate. Leis, decretos e resoluções do legislativo que criam despesas podem ser suspensas por até vinte dias para que seja avaliada a compatibilidade entre a inciativa e o Novo Regime Fiscal.

Art. 2º Fica revogado o art. 2º da Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015.

Favor, ver o P.S. abaixo da figura.
No dia 17 de março de 2015 foi promulgada uma emenda constitucional que reduzia o percentual de gasto obrigatório em saúde que foi estabelecido na Constituição (link aqui). De acordo com esta emenda o percentual de 15% seria reduzido para 13,2% em 2016, 13,7% em 2017, 14,1% em 2019, 14,5% em 2020 e 15% em 2021. Na época os atuais indignados não pareciam estar tão preocupados com a saúde. Pois bem, a PEC 241 devolve para a saúde os 15% em 2017 e depois garante que não haverá reduções nos recursos recebidos pela área.

Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua promulgação.

P.S. Ao contrário do que está escrito os limites de gastos de saúde antes da Emenda Constitucional 86 de março de 2015 eram regulados por lei complementar e não pela Constituição, sendo assim não faz sentido dizer que a Emenda Constitucional reduziu os limites estabelecidos na Constituição. Falha minha devidamente corrigida pelo Ednei Amaral em comentário no FB (link aqui). Mantenho o texto original para deixar registrado o erro e porque o fato relevante que a PEC 241 coloca um piso no gasto com saúde para 2017 maior que o atualmente vigente que foi colocado pelo governo Dilma é verdadeiro.