PEC emergencial I: pagamento de Pessoal e Encargos Sociais na União e nos Estados.

Hoje começou a ser divulgado um conjunto de medidas apresentadas pelo governo com o nome de Plano mais Brasil. Segundo Paulo Guedes o objetivo é "transformar o Estado brasileiro" (link aqui). A espinha dorsal do plano é composta por três Propostas de Emenda de Constitucional (PEC): PEC emergencial, PEC do pacto federativo e PEC dos fundos públicos. Durante a semana vou comentar essas medidas e outras que possam aparecer. Hoje o foco vai para a PEC emergencial, em particular para a questão da folha nas despesas dos estados e da União.

A PEC emergencial será aplicada à União, aos estados e aos municípios e consiste em uma série de medidas emergenciais que poderão ser tomadas no caso das despesas de crédito da União superarem as despesas de capital em um ou ano e, no caso dos estados, quando a despesa excederem 95% das receitas em um ano. A lista de medidas emergenciais que podem ser usadas temporariamente em caso de crise fiscal foi retirada da reportagem do Estadão (link aqui):

• Proibição de promover funcionários (com exceções), dar reajuste, criar cargo, reestruturar carreira, fazer concurso e criar verbas indenizatórias
• Suspende criação de despesas obrigatórias e de benefícios tributários
• Permite redução de 25% da jornada do servidor com adequação dos vencimentos
• Suspensão de repasse dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)
• Congelamento do salário mínimo: se aprovada em 2019, salário mínimo não terá aumento real em 2020 e 2021. Correção deverá ser apenas pela inflação.

As exceções para a primeira medida (a que barra progressões) são: juízes, procuradores, militares e diplomatas (link aqui). É de se lamentar que o governo tenha cedido mesmo antes de começar o jogo, é muito possível que outras carreiras usem dessa brecha para entrar na lista de exceções. Será que o governo vai defender que os estados/municípios devem priorizar a progressão funcional de juízes e procuradores em detrimento de médicos e professores? A União deve priorizar progressão de diplomatas em detrimento de outras carreiras? Os militares vão escapar de novo? Qual a lógica? Não precisa responder, infelizmente eu sei.

Apesar do descaramento da lista de exceções a PEC da emergencial de fato trata de assunto urgente. A crise fiscal da União já foi discutida diversas vezes aqui no blog (ver aqui) e em outros locais, menos atenção foi dada ao papel da folha de pagamentos na questão fiscal. A figura abaixo mostra as despesas com Pessoal e Encargos Sociais como proporção da Receita Corrente Líquida da União. Repare que apesar da elevação nos últimos anos o quadro geral é de queda. Em 1997 a despesa com Pessoal e Encargos Sociais correspondia a 29,8% da Receita Corrente Líquida, em 2013 essa proporção chegou ao mínimo de 10,6%. A partir daí, com a crise e queda da receita, começou uma trajetória de alta chegando a 24,6% em 2017 e 24,3% em 2018.

Menos do que a elevação do gasto com Pessoal e Encargos Sociais em relação a Receita Corrente Líquida, que parece ser um fenômeno mais relacionado à crise do que a um descontrole da folha, a razão de ser da PEC emergencial para União é ajudar no quadro geral de crise fiscal com o controle de uma conta que representa 4,3% do PIB e é a segunda maior despesa primária da União perdendo apenas para a previdência que leva 8,5% do PIB. Se a PEC emergencial for aprovada a crise, finalmente alguns podem dizer, vai bater na porta dos servidores da União com exceção de juízes, promotores, militares e diplomatas.

A situação dos estados em relação a gasto com pessoal é bem mais delicada que a União. De saída vale fazer o registro que comparar proporção do gasto com Pessoal e Encargos Sociais nos estados e na União não é adequado. As funções dos estados e da União são diferentes e explicam parte de qualquer diferença observada, por exemplo, cabe a União arcar com as despesas do RGPS que, como disse acima, levam 8,5% do PIB e quase 50% da Receita Corrente Líquida da União.

A figura abaixo mostra a proporção entre gasto com Pessoal e Encargos Sociais e Receita Corrente Líquida nos estados e no DF, os dados foram obtidos junto ao Instituto Fiscal Independente (IFI) e são relativos ao ano de 2017 (link aqui). O caso mais grave é o do Rio Grande do Sul onde a despesa com Pessoal e Encargos Sociais ficou acima da Receita Corrente Líquida, para ser preciso corresponderam a 112% da Receita Corrente Líquida. Na sequência aparecem Minas Gerais, onde o gasto com Pessoal e Encargos Sociais foi de 90% da Receita Corrente Líquida, Mato Grosso do Sul (89,2%), Rio Grande do Norte (88,2%) e Mato Grosso (87,7%). Na outra ponta estão o Amapá (54,4%), Amazonas (58,6%), Roraima (60,6%), Distrito Federal (61,8%) e Ceará (62%). Como pode ser visto apenas Amapá e Amazonas comprometiam menos de 60% da Receita Corrente Líquida com Pessoal e Encargos Sociais. Na média dos Estados e DF essa proporção é de 74,6% do PIB, a mediana é 73,7%.

A figura abaixo mostra a varação da razão entre a despesa em Pessoal e Encargos Sociais e Receita corrente líquida entre 2008 e 2017. No Rio de Janeiro, Espírito Santo, Mato Grosso do Sul, Santa Catarina e em São Paulo essa razão mais do que dobrou entre 2008 e 2017, apenas no Ceará houve queda.

Ao contrário da União que mostra uma tendência de queda que é revertida com a crise, nos estados a tendência de alta aparece desde 2008. A figura abaixo mostra a trajetória da razão entre a despesa em Pessoal e Encargos Sociais e a Receita Corrente Líquida para todos os estados e o DF, em destaque aparece a média da razão. Repare que a tendência crescente é o padrão.

Para ilustrar com ainda mais detalhes a evolução do gasto com pessoal nos estados e DF a figura abaixo mostra a razão entre gasto com Pessoal e Encargos Sociais nos quatro estados onde ocorreram os maiores crescimentos. Repare que enquanto Espírito Santo, Mato Grosso do Sul e Santa Catarina apresentam uma tendência de crescimento no Rio de Janeiro ocorreu um salto pós-crise que lembra o padrão da União;

A próxima figura mostra os quatro com menor crescimento, queda no caso do Ceará, dos gastos em Pessoal e Encargos Sociais como proporção da Receita Líquida Total. Destaque para o DF, é verdade que o DF conta com transferências específicas que facilitam o financiamento da folha, mas isso não reduz o mérito do esforço realizado para contenção do crescimento da folha realizado no governo de Rodrigo Rollemberg (PSB) após o pico de 2015 que seguiu o padrão do Rio de Janeiro. Apesar, ou por causa, do ajuste fiscal Rollemberg não foi reeleito o que sugere que a população do DF pode não ter entendido o tamanho do problema que podia ter acontecido por aqui. Se isso for verdade nos estados, ou se os governadores acreditarem que é verdade, pode ser que as medidas emergenciais acabem não sendo usadas.

Uma análise dos 5.570 Municípios está fora do alcance desse post, mas o leitor pode imaginar os muitos problemas que apareceriam. A verdade é que se o Brasil vai mesmo passar por um ajuste fiscal é inevitável que a folha faça parte desse ajuste. Porém isso não impede que ocorra uma gigantesca resistência as medidas da PEC emergencial direcionadas ao ajuste da folha, resistência que deve contar com reforço das exceções aberta pelo próprio governo.