Uma nota respeito da necessidade de reformar a previdência

Os posts do Mansueto Almeida a respeito da necessidade de reformar a previdência (link aqui e aqui) acenderam a luz amarela em quem tem juízo e acompanha o assunto. Que previdência é uma bomba relógio na maioria dos países do mundo é coisa que já se sabe faz mais de trinta anos, que a situação do Brasil é ainda mais ameaçadora do que no resto do mundo é coisa que sabemos pelo menos desde o começo dos anos 90, basta ler a série de textos para discussão do IPEA escrita pelo Francisco Oliveira e pelo Kaizô Beltrão na década de 1990. Para os que não estão convencidos e não querem ler os textos para discussão recomendo o post do Terraço Econômico (link aqui) sobre o assunto como foco no Brasil. O post mostra vários indicadores de como a mudança demográfica que estamos passando exige que a previdência seja reformada. Um dos sinais mais impressionantes a respeito do tamanho do nosso problema está no segundo gráfico do post onde fica claro que gastamos muito com previdência dado a estrutura etária de nossa população. Pelos cálculos dos autores do post gastamos 10,2% do PIB com previdência enquanto, considerando o percentual de idosos em nossa população, deveríamos gastar 3,7% do PIB.

Para reforçar os pontos levantados pelo Mansueto e outros autores resolvi fazer alguns gráficos rápidos com os dados disponibilizados no post do Mansueto. Comecemos pelo ponto levantado no post, qual seja, a seguridade social compreendida como um todo apresenta déficit. É preciso algum malabarismo para chegar a conclusão contrária, como, por exemplo, adicionar as receitas da DRU (Desvinculação das Receitas da União) e retirar os gastos com as pensões dos servidores públicos. Se considerarmos os números sem nenhum ajuste o resultado é o que aparece na figura abaixo: o déficit da seguridade social está na casa de 2,8% do PIB (pouco mais que R$ 16,5 bilhões).

Evito trabalhar com números da seguridade como um todo, somar coisas tão distintas como pagamentos de pensões e pagamentos do Bolsa Família, ambos inclusos na seguridade social, é uma estratégia para desviar o foco da questão previdenciária. Nossa Constituição erra ao não destacar a previdência da assistência social, um erro grave que costuma ser usado por quem deseja colocar uma cortina de fumaça na questão previdenciária. Se olharmos apenas para a previdência social fica claro o problema que precisa ser resolvido. A figura abaixo mostra o pagamento de pensões do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) como proporção do PIB, tal regime exclui os funcionários públicos que possuem um regime próprio do qual falarei mais na frente. Em 2000 gastávamos 5,5% do PIB com pensões no RGPS, em 2015 o gasto já era de 7,5%, a tendência de alta só não foi observada entre 2005 e 2010, um período excepcional de nossa economia em parte possibilitado por extravagâncias pelas quais estamos pagando com a atual crise.

Como resultado do aumento dos gastos temos um aumento do déficit do RGPS que já chega a 1,5% do PIB, menor que o observado em 2005, é verdade, mas com tendência crescente. O gráfico abaixo mostra o déficit do regime geral, observe que ocorre uma queda no mesmo período onde o gasto fica estabilizado. Se conseguíssemos crescer de forma sustentada como crescemos entre 2005 e 2010 o problema da previdência estaria controlado, mas tal crescimento, como os fatos mostram com clareza, não foi sustentado. Desde o final da década de 1990 que estudo e acompanho o crescimento da economia brasileira, lá por 2006 alertei que o crescimento que então vivíamos não era sustentável no longo prazo, infelizmente não temos perspectivas de uma trajetória de crescimento sustentável nos próximos anos. Não aproveitamos o período de bonança para fazer o ajuste estrutural na previdência, nos resta fazer o ajuste no meio de uma crise sob pena da própria previdência se tornar um obstáculo ao crescimento por conta da pressão nas contas públicas.

Uma reforma da previdência que torne nosso sistema equilibrado e ainda contribua para elevar a taxa de poupança no país deveria buscar combinar o atual sistema onde uma geração financia a outra (regime de repartição) com um sistema de contas individuais onde cada um financia a própria previdência (regime de capitalização). Em minha tese de doutorado sugeri um sistema misto onde a previdência por repartição garantiria aproximadamente 30% da renda quando da ativa e o resto seria feito por um sistema de capitalização. Uma versão resumida da tese foi publicada em coautoria com a Profa. Mirta Bugarin, minha orientadora, na Revista Brasileira de Economia, se alguém ficou curioso o link está aqui. Pedir tal reforma seria querer demais de um governo de transição como o atual, porém é perfeitamente possível fazer uma reforma mais modesta que inclua uma idade mínima de aposentadoria aproximando o Brasil do padrão mundial. Tal reforma não resolveria o problema, mas traria mais justiça ao sistema e ainda nos daria tempo para fazer a reforma ideal.

Um outro problema sério do nosso sistema previdenciário é a previdência especial dos servidores públicos. Uma série de reformas que começaram ainda no governo Collor, seguiram com FHC e culminaram com a reforma de Lula em 2003 que foi regulada por Dilma por volta de 2011 ajudaram a amenizar o problema. A figura abaixo mostra a queda do déficit dos servidores públicos.

Uma olhada rápida pode induzir a pensar que a previdência do funcionalismo é um problema resolvido, em um sentido bem estrito pode até ser, mas em um sentido mais amplo a previdência dos servidores coloca uma injustiça que não pode ser ignorada. Comparando o déficit da previdência do funcionalismo com o déficit da previdência do RGPS vemos que são quase do mesmo tamanho, se não ficou claro repare na figura abaixo. O problema é que o regime geral atende a um número muito maior de beneficiários do que o regime dos servidores, ou seja, para sustentar um punhado de pensionistas do serviço público gastamos pouco menos que para sustentar todos os pensionistas do RGPS. Já foi pior, já gastamos mais com os servidores do que com todo o resto, mas ainda é uma distorção grave.

Resolver esse problema não é trivial pois envolve direitos adquiridos e/ou expectativas de direitos adquiridos, não sou jurista para saber o quão difícil é mudar tais direitos, mas pelo que tenho acompanhado não é algo fácil de se fazer, principalmente quando os próprios juízes estão entre os prejudicados. Minha sugestão seria buscar formas de transferir todos os servidores, inclusive os mais antigos, para a Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (Funpresp, link aqui), por certo haverá resistência, mas é uma resistência que cedo ou tarde terá de ser enfrentada. O governo Dilma chegou a tentar um programa voluntário de adesão ao Funpresp, dado o histórico petista de usar fundos de pensão para financiar campanhas e a vida boa dos companheiros não é surpresa que o programa tenha sido um fiasco. Creio que uma nova edição do programa melhor trabalhada e acompanhada de uma legislação que impeça indicações políticas para o Funpresp, na linha do projeto contra influência política recentemente aprovado no Senado (link aqui), poderia ter melhor sucesso. Existem vantagens para o servidor, dentre as quais destaco o maior controle da conta, mais flexibilidade na escolha do plano e a possibilidade de recuperar pelo menos parte das contribuições caso o servidor deseje sair do serviço público. Não deve ser tão difícil arrumar um plano que atraia os servidores e tenha menos pressão fiscal o atual sistema, pelo menos para os servidores com menos de 50 anos.

Enfim, o tema da previdência é sério e uma reforma é urgente. Fiquei feliz de ver que o governo resolveu encarar o assunto a despeito de eventuais dificuldades com sindicatos e outros grupos de interesse. Entendo que a reforma ideal não é algo possível no momento, talvez nunca seja, mas colocar idade mínima de aposentadoria e começar um programa de transição dos servidores antigos para o Funpresp é algo viável e já ajudaria bastante no curto e médio prazo.

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Porque critico o ajuste de Dilma, Levy e Tombini.

Para que serve um ajuste fiscal? Para que serve o aperto da política monetária? Creio que as respostas a essas perguntas podem ajudar a entender melhor o atual debate econômico. A política de ajuste da atual equipe econômica tem sido alvo de críticas vindas de vários grupos de economistas. Um destes grupos é o mesmo que elogiava a política econômica do primeiro mandato de Dilma e saudou a Nova Matriz Econômica como o caminho para a retomada do crescimento. Creio que essa turma faria melhor se tentasse explicar porque no lugar de crescimento a combinação de desvalorização do câmbio, redução dos juros, expansão fiscal e ativismo do BNDES nos colocou na pior crise econômica das últimas décadas. De preferência uma explicação que não apelasse para uma crise econômica que por alguma razão não explicada faz do Brasil uma de suas vítimas preferidas. Porém existe um outro grupo, do qual pretendo fazer parte, que apontou a adoção da Nova Matriz como um erro, cantou a bola da crise que de fato veio e agora precisa se esforçar para explicar porque não aprova o ajuste de Dilma, Levy e Tombini.

Não é uma explicação simples, os problemas da atual política econômica não são triviais como eram os erros da Nova Matriz, pelo contrário, é bem provável que economistas que reconhecem a necessidade do ajuste e criticam a política de Levy estivessem tomando medidas bem parecidas com as que Levy está tomando se tivessem no lugar dele. Naturalmente também é possível imaginar que muitos de tais críticos, exatamente por saber das limitações impostas à Levy, não aceitassem estar no lugar dele, mas deixemos isso de lado, não é objetivo do post especular a respeito das motivações de Levy ou de outros economistas. O que quero é tentar explicar as diferenças conceituais entre o ajuste que está sendo feito e o ajuste que eu considero que deveria ser feito. Para isso retorno as perguntas que abriram o post.

Um ajuste fiscal pode ser feito para ajustar o caixa do governo, quando o gasto está muito alto e as alternativas de financiamento por meio de dívida começam a ficar difíceis um governo pode ser forçado a uma combinação de corte de gastos e aumento de impostos que é chamada de ajuste fiscal. O quanto do ajuste virá de cortes de gastos e o quanto virá de elevação dos impostos depende de vários fatores, dentre os quais destaco:

(i)                  O desenho da política econômica; via de regra economistas de tradição clássica/neoclássica preferem cortar gastos e economistas de tradição keynesiana preferem aumentar impostos.

(ii)                A orientação política do governo; governos de direita preferem cortar gastos, com a possível exceção de gastos militares, e governo de esquerda preferem aumentar impostos, de preferência sobre os mais ricos.

(iii)               Força política do governo; quando o governo é fraco as decisões de corte de gastos e aumento de impostos passam a depender dos humores dos congressistas.

Na perspectiva de ajustar o caixa não importa muito o efeito do ajuste na economia, o que importa é o equilíbrio fiscal. Creio que é essa a orientação do atual ajuste brasileiro, não vou arriscar dizer se tal orientação foi escolhida pela equipe econômica ou foi uma imposição do governo. O fato é que todas as justificativas para o ajuste fiscal vinda da equipe econômica fazem referências às necessidades de caixa ou, quando muito, falam de recuperar a confiança do mercado na solidez fiscal do Brasil, o que não deixa de ser um apelo ao equilíbrio de caixa.

Porém existem outras justificativas para um ajuste fiscal. A primeira que listo é uma justificativa moral que costuma ser levantada por pensadores liberais, a ideia é que não é justo que o governo se aproprie de parte significativa da renda das pessoas e parte do princípio que o indivíduo é o melhor juiz de seus próprios gastos. Perceba que tal justificativa independe de equilíbrio de caixa, mesmo que o déficit público fosse zero seria possível argumentar seguindo esta linha. Gosto e concordo com tal argumento, mas não vou segui-lo, o leitor pode encontrar pela internet vários sites liberais que explicam e defendem o argumento de forma melhor do que eu faria. Sendo assim passo a segunda justificativa que não é necessariamente liberal, é uma justificativa macroeconômica.

Em livros de macroeconomia um ajuste fiscal não costuma ser justificado por necessidades de caixa do governo, de fato em vários modelos a sustentabilidade das contas públicas sequer é mencionada, um exemplo é o modelo IS-LM que é uma forma muito popular de introduzir políticas monetária e fiscal em uma estrutura lógica de inspiração keynesiana. Se a questão fiscal (entendida como equilíbrio das contas públicas) nem aparece em tais modelo qual a justificativa que dão para um ajuste fiscal? Retrair a demanda agregada, ou seja, reduzir a demanda por todos os bens e serviços em uma economia. Mas isso não equivale a causar uma recessão? Não necessariamente, em modelos de demanda ou de inspiração keynesiana, como o IS-LM, retrair a demanda agregada leva a uma recessão, em modelo de oferta ou de inspiração clássica retrair a demanda agregada não leva a uma recessão, em modelos mistos pode ou não levar a uma recessão.

Está confuso? Macroeconomia é meio confusa mesmo, mas o ponto central é saber a razão de implementar uma política que pode levar a uma recessão. A resposta é que em todas as principais linhas de pensamento macroeconômico a retração da demanda agregada leva a uma redução da inflação. Sem demanda as firmas são obrigadas a reduzir preços para não ficar com estoques encalhados. Aqui entra o ponto central de minha crítica ao atual ajuste fiscal. Ao tomar medidas para atenuar a recessão tais como abrir nova fontes de recursos ao BNDES, mudar regras de compulsório para incentivar a compra da casa própria e mesmo anunciar planos bilionários de investimento vindos do exterior criando nos empresários uma expectativa de aumento da demanda o governo acaba por sabotar o ajuste. O resultado é que ou o ajuste acaba sendo mais duro do que o necessário ou não terá o efeito desejado sobre a demanda agregada e, portanto, sobre a inflação.

Raciocínio semelhante se aplica à política monetária. Elevar juros em um dia e estimular o endividamento no outro é quase uma crueldade. A ideia de elevar juros para combater a inflação é que com juros mais altos as famílias deixarão de comprar e desta queda de demanda virá a queda na inflação. Se apesar dos juros mais altos as famílias continuarem comprando então não vamos ter nem a redução da demanda agregada e nem a queda da inflação, por outro lado vamos ter famílias mais afundadas em dívidas.

A verdade é que nenhum governo gosta de aplicar medidas que retraem a demanda agregada e menos ainda se tal retração leva a uma recessão. Porém tais ajustes são necessários para evitar que a economia saia de controle e descambe para uma estagflação. No final da década de 1970 um ajuste era necessário, sem a pressão das ruas ou do Congresso o presidente Geisel e depois Figueiredo adiram o ajuste de forma irresponsável e jogaram à economia em uma crise que durou algumas décadas, como nem tudo é ruim de todo a crise facilitou o fim do regime militar. Ao que tudo indica a pressão das ruas e do Congresso impediram que Dilma adiasse ainda mais o ajuste (o episódio é um belo exemplo de como uma democracia pode ser mais capaz que uma ditadura de tomar decisões difíceis, mas isso é assunto para outro post), o fato é que o adiamento está cobrando seu preço, mas poderia ter sido muito pior. Quando Dilma reconheceu que fez de tudo e não tinha mais como evitar a crise ela pareceu ter entendido que é impossível evitar uma crise, porém, quando o segundo governo Dilma tenta amenizar os efeitos das medidas que se viu obrigado a tomar corre o risco de incorrer no mesmo erro do primeiro governo Dilma. A crise não é um efeito colateral do ajuste, a depender de como pensa o analista a crise decorre dos erros anteriores (é o que eu penso) ou a crise é forma como ajuste resolverá os atuais problemas. Em ambos os casos tentar evitar a crise é um erro.

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Contabilidade Criativa (ou seria Fraude Contábil?) passa dos Limites

Há quem diga que o primeiro passo na caminhada que levou a criação da economia de mercado e do capitalismo foi dado em 1494 quando o Frei Luca Pacioli (1445 – 1517) apresentou o mundo o sistema de partidas dobradas, a base da atual contabilidade. Se foi o primeiro ou mais importante eu não sei dizer, mas que foi fundamental creio que poucos duvidam. Sem uma forma estruturada de organizar e apresentar dados contábeis a economia moderna não existiria, investir em uma sociedade anônima seria praticamente impossível. Os que preferem uma economia planificada também precisam da contabilidade, talvez até mais do que os adeptos do livre mercado, sem contabilidade não existe planejamento.

Fiz esta introdução para tratar de uma reportagem do Estadão (link aqui) que me deixou muito preocupado com a situação fiscal do país, não que eu já não estivesse preocupado, pelo contrário, mas a preocupação atingiu um novo patamar. Trata-se de uma discrepância de R$ 3,1 bilhões entre o déficit público acumulado até agosto medido pelo Banco Central e o medido pelo Tesouro Nacional. Antes de seguir cabe uma explicação para os leitores que viram coisas mais úteis e interessantes para fazer na vida do que estudar economia ou contabilidade. Tentarei fazer a explicação por meio de um exemplo.

Suponha um casal que para organizar melhor sua vida financeira decida que um vai organizar os gastos e as receitas da família e o outro vai acompanhar as dívidas e/ou as aplicações da família. Em um dado ano as rendas somadas do casal é de R$ 100.000,00, ou seja, o casal ganhou cem mil reais, nesse mesmo ano o gasto de casal foi de R$ 80.000,00, ou outros R$ 20.000 foram para poupança. Para simplificar nosso exemplo e não termos de tratar de juros vamos supor que o casal não tinha nem dívidas nem poupança, como se diz, estava no “zero a zero”. No final do ano o casal passou a ter R$ 20.000,00 de poupança (o leitor incomodado com os juros pode pensar que a poupança foi toda feita no último dia do ano ou que a taxa de juros é zero, a ideia é manter o exemplo simples). Como cada um vai ver o ano? O que ficou responsável pelos gastos e pelas receitas vai ver uma diferença positiva de R$ 20.000,00 e concluir que o casal teve um superávit de R$ 20.000,00. O que ficou responsável de olhar para aplicações e dívidas vai ver que o casal saiu do “zero a zero” e agora tem aplicações de R$ 20.000,00, ou seja vai encontrar um superávit de R$ 20.000,00. No final do dia os dois encontraram o mesmo resultado, não é coincidência, se você parar para pensar tem que ser assim. No final do dia a variação do patrimônio é igual a diferença entre receitas e despesas.

A ideia que tentei explicar no parágrafo acima é usada pelos governos e analistas econômicos para organizar e avaliar as contas de um país. No Brasil o Tesouro Nacional é o responsável por acompanhar as receitas e os gastos e o Banco Central é o responsável por acompanhar as aplicações e as dívidas do governo. No jargão da área o resultado apurado pelo Tesouro é chamado de “acima da linha” e o apurado pelo Banco Central é chamado de “abaixo da linha”. Em tempos normais existem diferenças entre os dois resultados, tente organizar o resultado “acima da linha” e “abaixo da linha” de sua casa e você entenderá a razão (se o leitor é um pequeno ou médio empresário já entendeu), sempre existirão despesas mal contabilizadas e coisas do tipo que vão impedir que os dois resultados sejam rigorosamente iguais. Quem já viu um balanço de uma empresa reparou que até existe uma conta chamada erros e omissões para acomodar tais casos. Porém quando a diferença entre as duas formas de apuração fica muito grande é sinal de que algo de errado está acontecendo é sinal que algo de errado está acontecendo. Quanto maior a diferença mais errado é esse algo.

Voltemos agora a notícia do Estadão. Entre janeiro e agosto desse ano a diferença entre o apurado pelos dois métodos é de R$ 3,1 bilhões! Em todo o ano de 2011 foi de R$ 489 milhões. Para que o leitor tenha ideia do tamanho do erro basta reparar que segundo a reportagem a poupança fiscal do governo foi de R$ 4,6 bilhões de acordo com o Tesouro e de R$ 1,5 bilhão segundo o Banco Central. Nem as pesquisas eleitorais tem tanta margem de erro. Um alerta para os leigos, antes de comemorar que pelo menos temos poupança é bom saber que tal poupança desconsidera o pagamento de juros. É como se o amigo que ganha R$ 5.000,00 por mês e paga R$ 4.000,00 de despesas para tocar a vida e mais R$ 1.5000,00 de juros no cartão dissesse que poupa R$ 1.000,00 para pagar juros. O amigo, e o gerente do banco do amigo, sabem bem que na verdade ele se endivida em R$ 500,00 por mês.

A origem da discrepância pode ser encontrada no final do parágrafo anterior. Por que um governo que está se endividando pode dizer que está poupando para pagar juros? Porque governo tem certas regalias nas suas contabilidades, afinal governos fazem leis e (quase) ninguém faz leis contra si mesmo. Ocorre que nos últimos anos o governo passou a abusar muito dessas regalias. No passado distante tratava-se de formas diferentes de apresentar resultados contábeis, depois passou a ser refinamento destas formas como o famoso “investimento não é gasto” e hoje são manobras contáveis para esconder gastos. Arrisco dizer que se uma empresa que opera na bolsa de Nova York ou de Londres fizesse tais manobras era bem possível que a diretoria estivesse presa.

A consequência dessa manipulação de resultados, carinhosamente apelidada de contabilidade criativa é que ninguém mais sabe quais os verdadeiros números fiscais brasileiros. Nossas finanças públicas estão bem? Estão mal? Infelizmente hoje é praticamente impossível responder a essa pergunta. É uma realidade ruim para a democracia, o contribuinte deveria ter o direito de saber o que é feito com o dinheiro dele, e ruim para economia, o investidor não gosta de investir às cegas.

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E o gasto público continua aumentando...

E continua o ajuste fiscal onde as despesas aumentam. A política fiscal é decisão do executivo e desde que executada dentro das leis é legitima. Óbvio que qualquer cidadão, inclusive economistas ortodoxos, tem direito de criticar a política fiscal ou qualquer política de estado, afinal estas políticas são feitas com o dinheiro dos cidadãos que pagam impostos. Até aí estamos no reino da democracia. Digo isto para que fique claro que reconheço o direito que o governo tem de expandir gastos quando entender que deve, mesmo que eu não aprove. Porém não reconheço o direito do governo mentir descaradamente para a população, ajuste fiscal implica em corte de gastos, se os gastos estão aumentando então não existe ajuste fiscal, muito pelo contrário, existe uma expansão fiscal. Mente o governo que anuncia ajustes enquanto aumenta os gastos e mentem ou se iludem analistas que analisam a economia brasileira como se estivesse ocorrendo um ajuste fiscal.

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