Subsídios do BNDES e outros gastos do governo federal.

Um dos problemas de debater gasto público é a ordem de grandeza desses gastos, são números muito grandes de difícil comparação com nossa experiencia no dia a dia. Gastar R$ 520 mil com diárias e passagens em seis meses como fez Dilma Roussef este ano (link aqui) impressiona, grande parte dos brasileiros não faz R$ 520 mil em dez anos de trabalho, mas quando comparamos com os R$ 2,4 bilhões gastos com funções legislativas entre janeiro e maio deste ano os R$ 520 mil desaparecem. Da mesma forma os R$ 2,4 bilhões parecem pequenos quando comparados com R$ 253 bilhões gastos em previdência social no mesmo período. O uso dessas grandezas astronômicas para confundir o público e fugir do debate sobre a necessidade de controle do gasto público ficou marcado na expressão “Dá bilhão?” que foi usada por Ciro Gomes, folclórico candidato a candidato presidencial, em tentativa tosca de se contrapor a Rodrigo Constantino quando este último apontava para necessidade de cortes de gastos.

Tal problema aparece quando falamos dos subsídios do BNDES. Afinal R$ 40 bilhões é muito ou pouco? Comparado ao quê? Para ilustrar o tamanho do gasto com subsídios peguei o gasto por função conforme divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (link aqui) e adicionei o gasto com subsídios totais também divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (mais sobre esses dados e conceitos ver aqui e aqui). Usei o ano de 2016 por ser o último ano completo, seria mais adequado fazer uma média de três ou quatro anos, mas isso exigiria mais trabalho, talvez em outro post. A figura abaixo mostra os gastos por função, foram excluídos o gasto com previdência que, por ser muito alto, distorceria a figura e os gastos da função “Encargos Especiais” pois tão gastos não estão associados a um bem ou serviço específico (ver aqui).

Os subsídios do BNDES não constam na tabela de gasto por função, vale lembrar que parte desses subsídios são implícitos e estão diluídos na conta de juros. Repare que apenas saúde, educação, assistência social, trabalho e defesa nacional custaram mais que os subsídios do BNDES. O gasto com subsídios destinados aos empresários amigos foram mais de cinco vezes o gasto federal com segurança e quase sete vezes maior que o gasto com ciência e tecnologia. Transporte e agricultura somados não chegam nem a metade do gasto com subsídios.

 Em qualquer das funções listadas os recursos usados para subsidiar os clientes do BNDES teriam um impacto significativo. Para quem está preocupado com educação e inovação seria possível resolver a crise das universidades e institutos federais e ainda sobrariam recursos para a ciência e tecnologia. Para quem está preocupado com segurança seria possível turbinar a Polícia Federal permitindo um combate mais efetivo à corrupção e outros crimes federais. Para quem está preocupado com o social seria possível mais que dobrar o Bolsa Família ou turbinar outros programas sociais. Mesmo na saúde a chegada de um volume de recursos de quase 40% do recurso recebido teria um impacto significativo. Até aqui considerei apenas outros usos dos recursos pelo setor público, sendo um liberal e estando mais preocupado com famílias e empresas do que com governo eu deixaria o dinheiro com quem de direito, ou seja, reduziria o que o governo toma do pagador de impostos.

Para esta discussão não importa o que seria feito com o dinheiro, o que importa é que o valor dos subsídios é significativo e teria forte impacto em outras áreas. E se a sociedade decidisse colocar estes quase R$ 40 bilhões em subsídios? Não seria uma escolha válida? Para mim não, mas minha opinião não importa, se for desejo da sociedade, representadas pelos congressistas, que tais recursos sejam usados para subsidiar os muito ricos que os R$ 40 bilhões sejam incluídos no orçamento com esta finalidade.

É sobre isso que trata a Medida Provisória que cria a TLP. Se o Congresso decidir que devemos gastar R$ 100 bilhões por ano com subsídios assim será, eu continuarei reclamando, é meu direito. Não votarei em deputado ou senadores que aprovem um orçamento com tanto dinheiro para subsídios nem muito menos em um presidente que envie tal orçamento, mas se o orçamento foi aprovado é porque outros brasileiros votaram. O importante é que tais subsídios estejam claros no orçamento. O importante é que eu possa dizer a meus colegas de academia que estão preocupados com a redução nas verbas para ciência e tecnologia que podemos sextuplicar tais recursos sem aumentar o gasto total do governo. O importante é que eu possa dizer a meus amigos preocupados com segurança que podemos quintuplicar os recursos federais para segurança apenas tirando dos subsídios aos JBS da vida. O importante é que possa dizer a meus amigos preocupados com o social que podemos duplicar o Bolsa Família apenas reduzindo subsídios dados aos muito ricos. Se eles vão me ouvir ou concordar comigo? Tomando a experiência em outros debates eu creio que não, mas é por demais injusto me negar a possibilidade de pelo menos fazer um post no meu blog questionando a lei orçamentária e perguntando porque os recursos destinados a subsídios não ficam com o pagador de impostos ou são destinados a outros fins.

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Uma nota sobre subsídios explícitos, subsídios implícitos e a TLP

Uma das coisas mais desagradáveis nos debates econômicos que envolvem interesses de grupos organizados é esclarecer a confusão de conceitos que é feita como forma de impedir o debate sobre o mérito da questão. É o caso da confusão entre previdência e seguridade quando da discussão da reforma da previdência e da confusão entre juros e amortizações que aparece quando se trata da dívida pública. No caso do debate a respeito da mudança da taxa de juros do BNDES, a substituição da TJLP pela TLP, a confusão aparece quando tentam misturar a existência de subsídios com a existência de um tipo específico de subsídios.

Quem me acompanha sabe que sou contra subsídios em geral e particularmente contra subsídios para os ricos, sendo assim sou suspeito quando falo de qualquer medida que envolva potencial redução de subsídios. Não reclamo de suspeição, é justa, mas reclamo de quem foge do debate usando de confusão de termos para transformar um debate sobre transparência de tipos específicos de subsídios para um debate sobre subsídios. É exatamente isso que está acontecendo no debate sobre a TLP, a proposta não acaba com subsídios, apenas dá transparência e aumenta o controle sobre os subsídios. Se a transparência e o controle podem vir a reduzir tais subsídios é outra questão, eu acredito que sim, mas, de novo, eu sou suspeito pois, em geral, sou contra subsídios.

Para entender o ponto será preciso explicar os tipos de subsídios que aparecem nos empréstimos do BNDES. Não se trata de falar de todos os possíveis subsídios, discussão técnica com complexidade além da desejada nesse post, nem de explicar detalhadamente como funcionam tais subsídios. O objetivo é dar uma ideia geral de como funcionam os dois subsídios mais importantes que estão envolvidos no debate sobre a TLP. O BNDES trabalha com vários bancos que operam como agentes do BNDES junto aos tomadores de empréstimos e usa mais de uma fonte de recursos, inclusive o FAT o que leva alguns a defenderem que o custo de captação dos recursos do FAT deve ser usado como referência para os empréstimos dados com recursos desse fundo. Não compro essa tese porque os recursos do FAT não são presentes divinos nem surgem de contribuições voluntárias, são retirados compulsoriamente da sociedade, e porque sempre podemos dizer que os recursos do FAT poderiam ser usados para abater a dívida pública.

Deixemos de lado os detalhes e nos concentremos nos subsídios. Por simplicidade considere que o BNDES empresta diretamente a todos os seus clientes a uma determinada taxa. Para ser mais específico suponha que o BNDES empresa a 5% e que o Tesouro pega o dinheiro no mercado a 10%. Existem duas formas básicas do Tesouro tratar com o BNDES: (i) o Tesouro pega a 10% e empresta a 5% ao BNDES que vai emprestar a 5% mais alguma coisa para seus clientes e (ii) o BNDES pega o dinheiro a 10% e empresta a um pouco mais de 5% a seus clientes, a diferença entre a taxa que o BNDES captou e a taxa que emprestou é paga pelo Tesouro.

À primeira vista as duas modalidades são bem parecidas. Nos dois casos o BNDES empresta a uma taxa abaixo do mercado e a diferença é paga pelo Tesouro. Olhando mais de perto aparece uma diferença fundamental entre as duas modalidades: na primeira não é feito nenhum pagamento do Tesouro para o BNDES por conta da diferença de juros, na segunda é feito um pagamento. Na primeira modalidade o Tesouro pega o dinheiro, repassa ao BNDES que empresta para empresas a taxa de juros mais baixa. Na segunda modalidade a empresa também pega empréstimos a taxas mais baixas, porém a diferença entre as taxas é paga pelo Tesouro ao BNDES.

Qual a relevância dessa diferença? No primeiro caso, onde não há pagamento explícito, o Congresso não pode dar pitaco, a decisão fica por conta do corpo técnico do BNDES, não há debate na sociedade, não escrevemos em blogues ou jornais questionando as prioridades no uso dos recursos, enfim, é uma forma opaca de usar o dinheiro do pagador de impostos. No segundo caso, onde há pagamento explícito, o Congresso se manifesta, a questão é debatida nos jornais, nas redes sociais ou onde as pessoas desejarem, é possível, por exemplo, debater se os recursos destinados aos subsídios não seriam melhores empregados na saúda, na educação, na segurança ou se não deveriam ser cortados permitindo, talvez, a redução da carga tributária.

Esse é o debate fundamental que envolve a TLP, o debate da transparência e publicidade no uso de recursos que serão pagos pelo Tesouro. O debate é se queremos que o Congresso decida os subsídios ou se queremos que a decisão seja feita por burocratas comandados por alguém indicado pelo inquilino do Planalto.

Fique claro que não estamos falando de pouca coisa. A figura abaixo mostra os valores dos subsídios implícitos e explícitos pagos pelo Tesouro ao BNDES e FINAME entre 2009 e 2016. No total são quase R$ 40 bilhões só em 2016, mais que o Bolsa Família, uma política pública direcionada aos muito pobres que alcança diretamente milhões de brasileiros. É curioso que a sociedade debata muito mais o Bolsa Família do que os empréstimos do BNDES, uma política pública que beneficia os ricos e custa mais que o Bolsa Família. Talvez o fato dos custos do Bolsa Família serem transparentes e discutidos no Congresso enquanto os custos do BNDES são opacos e determinados por burocratas explique a diferença de interesse público pelos dois programas.

A aprovação da TLP visa acabar com os subsídios implícitos, os subsídios explícitos continuam permitidos. Estritamente falando o governo pode manter o mesmo valor total de subsídios que existe hoje, porém na forma de subsídios explícitos, ou seja, precisará da aprovação do Congresso com todo o debate público que envolve tais aprovações. Dessa forma o debate atual não é sobre se devemos ou não subsidiar setores da economia, um debate importante que espero um dia entrar em cena, o debate atual é sobre se subsídios de dezenas de bilhões de reais devem ser concedidos de forma transparente ou de forma opaca. Eu sou favorável à transparência, compadres dos dois lados do balcão de favores são favoráveis à opacidade. E você? Qual a sua opinião?

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BNDES, Investimento e TLP

Nos últimos anos o BNDES assumiu o papel de financiador do desenvolvimento brasileiro. A ideia era usar o banco para criar grandes empresas, as chamadas campeãs nacionais, e garantir financiamento a juros bem abaixo do mercado para essas grandes empresas, projetos de infraestrutura e outras empresas que se qualificassem. O auge dessa estratégia aconteceu em 2010 quando o BNDES emprestou aproximadamente R$ 260 bilhões em valores de hoje. Nos anos seguintes os empréstimos do banco ficaram sempre acima de R$ 200 bilhões, com exceção de 2011 que ficou em torno de R$ 197 bilhões. Apenas em 2015, com a crise instalada, o volume de empréstimos caiu do patamar de R$ 200 bilhões ficando próximo a R$ 152 bilhões, em 2016 o volume de empréstimos caiu abaixo de R$ 100 bilhões voltando aos valores observados antes de 2008. A figura abaixo mostra os desembolsos do BNDES entre 2001 e 2016.

A figura também mostra a taxa de investimento no Brasil. Note que a partir de 2006, quando começou o uso do BNDES como motor do crescimento a taxa de investimento começa a subir. A queda brusca em 2009 reflete a crise financeira de 2008. O aumento dos empréstimos do BNDES parece ter conseguido reverter essa queda ou pelo menos adiar até 2014. Variações dessa figura são usadas para defender a atuação do BNDES, a tese é que sem o BNDES não teria ocorrido a elevação do investimento a partir de 2006 e, mais importante, não teria ocorrido a recuperação do investimento na sequência da crise de 2008.

Será que foi isso mesmo? Difícil de responder, no momento estou trabalhando em uma pesquisa com o Adolfo Sachsida visando dar uma resposta mais sólida a essa pergunta. Até lá aponto o que me leva a duvidar do papel central que alguns dão ao BNDES nesse processo. Comecemos com uma provocação. A figura abaixo repete a figura anterior, porém no lugar da taxa de investimento do Brasil aparece a taxa de investimento do Peru. Podemos contar uma história muito parecida a da primeira figura. A taxa de investimento começa a subir por volta de 2006, segue subindo até cair com a crise de 2008, se recupera e depois torna a cair. Ocorre que o BNDES não fica no Peru e é difícil imaginar que as ações do BNDES no Brasil possam ter determinado essa dinâmica na taxa de investimento peruana. O que causou essa trajetória no Peru? Seja lá o que tiver sido é razoável supor que também causou a trajetória da taxa de investimento no Brasil?

Eu poderia repetir o exercício para outros países da América Latina e Caribe, porém, para não abusar da paciência do leitor, passo logo para comparação da taxa de investimento no Brasil com a média da taxa de investimento dos outros países da América Latina e Caribe. Repare que a trajetória começa de forma bastante semelhante: crescimento a partir de meados da década passada e queda em 2008. A partir de 2008 as trajetórias mudam: no resto do continente não observamos a recuperação pós-crise foi bem menor que no Brasil, por outro lado não há uma queda tão intensa como no Brasil a partir de 2013. De fato, enquanto no Brasil já estamos bem abaixo de 2009 o resto da América Latina e Caribe está no nível de 2009. Em resumo: os bilhões do BNDES, quando muito, parecem ter adiado a queda, porém podem ter feito a queda mais drástica. Vale notar também que mesmo os bilhões do BNDES não conseguem fazer que nossa taxa de investimento dique acima da média do continente.

Os benefícios do uso do BNDES para financiar investimento parecem duvidosos e, quando muito, de curto prazo. Mas o que dizer dos custos? Comecemos com os mais óbvios: o custo fiscal dos subsídios. Desde 2015, por força de lei, o Ministério da Fazenda tem a obrigação de publicar na internet relatórios com os impactos fiscais das operações com o BNDES (link aqui). Por conta disso é possível encontrar dados oficiais relativos aos subsídios associados ao banco, aqueles que o Paulo Rebello de Castro, presidente do BNDES, afirma que, na realidade, não são subsídios (link aqui). Para fins de análise a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), responsável pelo relatório, trabalha com duas categorias de subsídios: o subsidio financeiro ou explícito e o subsidio creditício ou implícito.

O subsidio financeiro, explícito, se refere à diferença entre a taxa de juros recebida pelo financiador dos empréstimos concedidos no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) e a taxa de juros paga pelo mutuário, essa diferença é paga pelo Tesouro e constitui em um subsidio explícito. O subsidio creditício, implícito, se refere a diferença entre o custo que o Tesouro tem para captar os recursos e a taxa que o BNDES paga ao Tesouro. Grosso modo no primeiro caso, subsídios explícitos, o tomador do empréstimo para uma taxa menor que a recebida pelo emprestador e a diferença é paga pelo Tesouro. Existe um desembolso que é contabilizado de forma explícita. No segundo caso o Tesouro pega emprestado a uma determinada taxa e empresta ao BNDES a uma taxa menor, não um desembolso explícito e, por isso, é chamado de subsidio implícito. A figura abaixo mostra os subsídios implícitos, explícitos e total entre 2009 e 2016.

Repare que o valor total dos subsídios chega a perto de R$ 40 bilhões em 2016. É muito dinheiro, para quem gosta de programas sociais é quase o dobro do Bolsa Família, para quem gosta de educação a soma é da ordem do que o governo gasta com as universidades federais, finalmente, para quem gosta de ficar com o próprio dinheiro, é mais do que o dinheiro das contas inativas do FGTS que o governo devolveu aos trabalhadores. Mas fica pior, como são operações de longo prazo, o custo dos subsídios continua pelos próximos anos mesmo que o BNDES para de fazer empréstimos hoje. A figura abaixo mostra as projeções de gastos com subsídios das operações já contratadas. É isso mesmo, já temos gastos contratados até 2060! Para uma política de benefícios duvidosos e de curto prazo os custos parecem bem claros e de longo prazo.

Os custos de subsídios não são os únicos associados a atuação do BNDES. Um custo particularmente grave é o de alocação de capital. Ao direcionar empréstimos a taxas muito abaixo do mercado para algumas empresas o BNDES acaba por definir como será feita a alocação de capital no país. Como está claro a alocação feita pelo BNDES leva em conta fatores políticos que não estão relacionados a ganhos de produtividade, mas, mesmo que não levasse em conta tais fatores haveriam distorções. Empresas menores tem dificuldades para enfrentar a burocracia necessária para consegui um empréstimo do BNDES, em meados do século XX isso poderia não ser um grande problema, no século XXI, onde grande parte das inovações chegam ao mercado por pequenas empresas, as famosas startups, essa distorção pode ter ume feito avassalador. Não é fácil medir o custo causado pela má alocação de capital, uma maneira de aproximar esse custo é observar a trajetória da produtividade no Brasil e em outros países. A figura abaixo faz isso, note que nossa produtividade é baixa e está caindo de forma mais intensa que em outros países, em particular note que dos quatro países da amostra somos os únicos onde ocorreu queda de produtividade quando comparamos 2014 e 2001.

Existem ainda outros custos associados ao BNDES. Dentre eles vale registrar o efeito na política monetária e na concentração regional e pessoal de renda. Ao isolar parte do financiamento do investimento dos efeitos da política monetária o BNDES acaba levando o Banco Central a elevar a taxa de juros mais do que seria necessário se todos estivessem sujeitos aos efeitos da política monetária. É como se os “sem BNDES” tivesse de apertar o cinto por eles e pelos “com BNDES”. Ao concentrar o financiamento em grandes empresas o BNDES aumenta a concentração de renda agindo como um Robin Hood ao contrário e, como tais empresas estão concentradas nas regiões mais ricas do país, o BNDES acaba por tornar mais desigual a distribuição regional da renda.

Resolver tudo isso é uma tarefa hercúlea. Uma alternativa seria simplesmente encerrar as atividades do BNDES, apesar de muito cara aos liberais, esse blogueiro é um liberal, a proposta não parece viável do ponto de vista político. Excluída a hipótese de fechar ou privatizar o BNDES sobra tentar diminuir os custos e aumentar os benefícios da ação do banco. É nesse contexto que entra a MP 777 que cria a TLP em substituição a TJLP. A TLP será a nova taxa de juros cobrada pelo BNDES. Ao contrário da TJLP que é definida administrativamente e costuma ficar abaixo da taxa que o Tesouro usa para captar os recursos que empresta ao BNDES a TLP refletirá o custo de captação do Tesouro. De cara acaba o subsídio implícito, o maior e mais opaco subsídio pago ao BNDES. Estritamente falando o subsídio implícito permite que o presidente do BNDES tenha o poder de realizar gastos públicos em montantes superiores ao do Bolsa Família ou dos gastos com as universidades federais sem ter de pedir autorização ao Congresso. Tal mecanismo é um ataque ao regime de repartição de poderes que está na base de nossa República.

Para tristeza dos liberais, com a possível exceção de José Rabello de Castro, a TLP não tira a característica do banco de desenvolvimento do BNDES. O BNDES continuará ofertando com juros abaixo do praticado no mercado, o BNDES continuará ofertando crédito para programas de baixo retorno financeiro e alto retorno social, o BNDES poderá continuar financiando atividades de alto risco e grande potencial de inovação, a TLP oferece um seguro contra aumento da taxa de juros real e etc., enfim, o BNDES continua sendo um banco de desenvolvimento. O que acaba ou fica drasticamente reduzido é o custo fiscal e o poder excessivo da burocracia do banco para destinar dezenas de bilhões de reais a empresários amigos. Mesmo a possibilidade de uso político do banco continua presentes, na verdade tal possibilidade vai existir enquanto o banco existir.

Alguns amigos talvez achem que a TLP é uma mudança pequena, não creio que seja. Pode estar aquém do desejado, mas uma mudança importante que vai na direção correta.

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