Política Industrial do Governo não Funciona na Prática... nem na Teoria

Mês passado quebrei o recesso da Copa para comentar as novas medidas de política industrial anunciadas pelo governo. Apontei o absurdo de insistir em uma política que fracassa de acordo com os próprios objetivos. Não é o caso de criticar uma política industrial por concentrar renda, coisa que faço com freqüência, onde alguém pode argumentar que a concentração de renda é um efeito colateral de uma política que trará benefícios no futuro, trata-se de criticar uma política industrial que sequer consegue evitar a queda da produção industrial. Os número do IBGE mais uma vez confirmam o fracasso das políticas de distribuição de benesses para os empresários amigos.

Período	Produção Industrial
Maio 2014 / Abril 2014	-0,6%
Maio 2014 / Maio 2013	-3,2%
Acumulado em 2014	-1,6%
Acumulado em 12 meses	+0,2%
Média móvel trimestral	-0,5%

Como mostra a tabela acima (extraída daqui), a produção industrial em maio recuou em comparação com abril deste ano e em comparação com maio de 2013. Só em 2014 a produção industrial já caiu em 1,6%. A redução de 3,2% na produção industrial em comparação a 2013 já seria uma notícia merecedora de atenção por si mesmo, mas tudo fica ainda mais preocupante quando se considera os números desagregados (link aqui). Quando comparada a maio de 2013 a produção de bens de capital teve uma queda de 9,7% e a produção de bens de consumo duráveis teve uma queda de 11,2%. A queda na produção de bens de capital sinaliza que o mercado espera uma redução no investimento, a queda na produção de bens de consumo durável sinaliza uma expectativa de queda no consumo das famílias. Mesmo que seja possível explicar o comportamento de um ou outro setor por questões específicas do setor o quadro geral, 15 dos 24 setores analisados tiveram queda na produção, mostra que a redução da produção é generalizada e, portanto, não é uma questão de ajustes específicos em um determinado setor da economia.

Como um governo que mudou a política econômica para incentivar a industria e aumentar a taxa de investimento pode terminar com números tão ruins? A resposta é simples, o governo não entendeu o que estava acontecendo na economia brasileira. O diagnóstico do governo era que o baixo investimento e a queda da industria decorriam de dificuldades para financiar o investimento, ou seja, escassez de capital e de uma baixa competitividade da indústria local em relação a indústria de outros países, essa baixa produtividade decorreria da taxa de câmbio muito valorizada. Com base neste diagnóstico o governo tomou três medidas que mudaram completamente a política econômica de FHC/Lula que estava fundada no tripé de câmbio flexível, regime de metas de inflação e busca de austeridade fiscal (esta última abandonada no segundo governo Lula). No lugar do antigo tripé apareceu a Nova Matriz Macroeconômica que era caracterizada por: câmbio desvalorizado para incentivar a indústria local, taxas de juros artificialmente baixas para estimular o investimento e uma política fiscal que combina discursos de austeridade com gastos crescentes e tentativas toscas, alguns preferem chamar de criativas, de esconder os gastos públicos. Acrescente a esta receita crédito barato e abundante oferecido por bancos públicos, notadamente o BNDES.

Por que a receita do governo não funcionou? Porque não existe um problema de escassez de capital no Brasil e porque a baixa competitividade da industria brasileira não decorre da taxa de câmbio. Alguém pode argumentar que a baixa poupança nacional revela uma escassez de capital, o problema é que os últimos anos foram caracterizados por abundância de capital e juros baixos no resto do mundo, tal capital poderia ter vindo financiar o investimento no Brasil se existissem condições adequadas. Se o argumento estiver parecendo confuso pergunte a seus botões se faz sentido pensar que a Toyota ou a Nissan não investem mais no Brasil por falta de financiamento, para facilitar a resposta de seus botões informe-os que no Japão eles não sabem o que fazer com tanto capital. O que impede que estas empresas invistam no Brasil ou que empresas nacionais captem recursos no exterior para investir no Brasil? São vários fatores, um deles, surpresa, é o câmbio.

Ao tomar para si a tarefa de determinar o câmbio o o governo passa a controlar os ganhos dos investidores estrangeiros. Imagine o leitor que a Nissan investiu no Brasil esperando lucrar R$ 100 milhões por ano. Com um câmbio de R$ 1,60 este lucro significaria um envio de 65 milhões de dólares para a matriz no Japão, com o câmbio a R$ 2,22 o mesmo lucro significaria um envio de aproximadamente 45 milhões de dólares para a matriz, uma diferença de 20 milhões de dólares! Que câmbio é uma variável difícil de prever todos sabemos, inclusive os analistas de investimento da Nissan, mas uma coisa é depender de incertezas do mercado, que podem ser reduzidas com técnicas de finanças, outra coisa é depender do humor de governos locais. A experiência internacional mostra que humores de governantes podem ser mais caros e mais fatais do que sustos do mercado.

A questão do câmbio que tratei acima é apenas um exemplo do que chamamos em economia de questões institucionais e ambiente de negócios. Regulações confusas com espaços para decisões arbitrárias também compõem o quadro que afasta os investidores do Brasil e torna nossa indústria cada vez menor. A total falta de compreensão de nossas autoridades de como funciona a indústria do século XXI também ajuda a compor o quadro desastroso da economia do governo Dilma. Em uma época de cadeias globais de produção políticas que isolam as empresas brasileiras do mercado global tem como efeito provável a destruição desta indústria, é o que está acontecendo. Se a construção de uma indústria local, isolada do resto do mundo, foi um tema de debate em meados do século XX hoje me parece completamente fora de questão.

Enfim, já passa da hora do governo abandonar o uso de alquimia e enfrentar os problemas da economia brasileira, ou melhor, parar de criar problemas para economia brasileira. O caminho passa por melhoria institucional e no ambiente de negócios, por uma melhora do capital humano e pela solução do problema da infraestrutura. Acreditar que é possível ignorar estas questões e nos levar ao paraíso manipulando preços como  câmbio e juros é insistir em um erro que está nos custando caro.

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Mais do mesmo nas medidas de Política Industrial

Na quarta-feira, 18/06, foram anunciadas as novas medidas de política industrial, na página do Ministério da fazenda tem os slides com a apresentação das medidas (link aqui). Segundo essa apresentação as medidas de política industrial visam os seguintes objetivos:

• Fortalecer a indústria no novo ciclo de desenvolvimento econômico.
• Estimular aumentos de produtividade e da competitividade.
• Promover a inovação e a modernização.
• Aumentar a inserção da indústria brasileira nos mercados externos.
• Garantir emprego e renda aos trabalhadores da indústria.

São objetivos com os quais poucos economistas discordam e, apesar de ser parte da minoria que discorda de alguns destes objetivos, não vou questioná-los nesse post. Se alguém quiser saber de meus motivos pode começar com os links aqui, aqui e aqui. O que vou questionar é se as medidas anunciadas são capazes de alcançar tais objetivos. Para isto vou listar alguns fatos bem conhecidos a respeito da economia brasileira:

• A indústria, notadamente a indústria de transformação, tem perdido espaço no PIB desde meados da década de 1980, o governo Dilma não mudou essa tendência.
• A produtividade no Brasil é baixa e cresce muito pouco desde meados da década de 1970, no governo Dilma não foi diferente.
• O Brasil não é um país que se destaque no quesito patentes inovadoras.
• O saldo da balança comercial brasileira vem caindo ano após ano no governo Dilma, o valor de nossas exportações depende muito das commodities.
• No governo Dilma a renda dos trabalhadores da indústria medida em moeda forte está caindo, essa queda faz parte da estratégia desenvolvimentista que o governo tentou aplicar no Brasil.

O leitor deve ter percebido que cada fato que eu apresentei faz contraponto a um objetivo das medidas de política industrial, não é por acaso. As medidas de política industrial, em tese, visam exatamente reverter esses fatos, com possível exceção do último. O problema é que as medidas apresentadas consistem em reedição de medidas antigas, extensão da validade de medidas vigentes ou promessas que já foram feitas. Assim enquanto leio a respeito das desonerações tributárias, da remodelagem do Refis, do uso do BNDES para garantir “crédito abundante e barato ao investimento”, da política de conteúdo nacional nas compras do governo, do Pronatec 2 e outras medidas do tipo me pergunto se o governo teve alguma preocupação em saber a razão do não funcionamento dessas mesmas medidas em um passado recendo e no presente. Se não funcionaram até agora por que o governo acredita que vão funcionar a partir de agora? Estão os elaboradores da política industrial contaminados com o velho lema da Loteria Estadual do Ceará “insista, persista e não desista, um dia seu dia chegará”? Se for eu lamento informar que a sorte grande já veio com o boom das commodities no início do século XXI, esperar ganhar o grande prêmio duas vezes em seguida é abusar da sorte.

No caso do “crédito abundante e barato ao investimento” a coisa chegas às raias do absurdo. A distribuição de dinheiro público para empresários à guisa de incentivar o investimento está ocorrendo em um período onde ocorre uma queda da taxa de investimento. Sei que alguém pode falar de contrafactuais e de ausência de causalidade, mas quando se trata de dinheiro público seria razoável partir do principio que o ônus da prova cabe a quem quer gastar o dinheiro e não de quem questiona o gasto. Não conheço um único artigo que mostre de forma convincente que nossa taxa de investimento, que está entre as mais baixas dos países em desenvolvimento, seria ainda menor se não tivéssemos um Banco Mundial para chamar de nosso, sim o tamanho do BNDES é comparável ao do Banco Mundial. Da mesma forma não creio que nosso crescimento, que durante o governo Dilma está muito abaixo da média da América Latina, seria ainda menor sem o tal “crédito abundante e barato ao investimento”.

Para não dizer que não falei nada positivo a respeito das medidas fiquei satisfeito ao ver que redução de burocracia está consolidada como parte de uma estratégia de crescimento e não é mais vista apenas como algo que cause bem-estar por facilitar a vida das pessoas. Mas para aí, lançar programa para reduzir a burocracia é fácil e todo governo gosta de fazer, difícil mesmo é reduzir a burocracia. Um governo que ameaça as empresas com o tal e-Social não está comprometido com o fim da burocracia.

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Para (mais) uma crítica à política industrial.

Uma reportagem da Exame falando sobre um fundo com recursos do FGTS para financiar empresas me chamou atenção esta semana. Existe muita literatura que busca justificar a elaboração de políticas públicas para estimular a indústria, é uma literatura que usa argumentos técnicos como ganhos de escala ou alguma forma de externalidade. Para o leigo o primeiro argumento pode ser simplificado pela idéia que quanto maior uma empresa mais eficiente ela é, sendo assim facilitar o crescimento das empresas levaria a um aumento produtividade. O segundo argumento é mais rico e mais complexo mas, grosso modo, consiste na idéia que grandes empresas tornam outras empresas mais eficientes. Isto pode ocorrer por conta da tecnologia adotada na grande empresa chegar nas outras empresas, o dito transbordamemto tecnológico, por conta do capital humano estimulado pela grande empresa, por conta de recursos de infraestrutura ou por conta de qualquer outra coisa do tipo que a criatividade dos economistas permita. Também existe muita literatura questionando a existência ou a relevância tanto de retornos crescentes quando de externalidades. É um debate interessante mas que não vou explorar aqui, pelo menos não hoje.
Quero levantar um outro tipo de objeção que não está relacionada a questões técnicas da produção, a objeção que quero falar diz respeito ao caráter social da produção. Questões relacionadas ao caráter social da produção estão na moda em grande parte por conta do livro e do blog do Daron Acemoglu e do James Robinson, Why Nations Fail. Comecei a me preocupar com estas questões em meados da década de 1990 quando tive a sorte de conhecer o professor Stephen Parente e ele me apresentou as pesquisas dele e do Edward Prescott a respeito das barreiras ao crescimento. Eles tentavam mostrar tanto empiricamente quanto teoricamente que a existência de arranjos legais que dão direitos a alguns grupos de barrar adoção tecnológica seria uma das principais razões para explicar as diferenças entre as rendas das nações, aos interessados recomendo a leitura do livro deles Barries to Riches. Na realidade a análise das condições sociais da produção está presente mesmo em Smith, mas, na opinião de curioso em HPE que sou, creio que Marx foi o economista clássico que mais destacou esta questão, pelo menos é o que lembro das leituras de Para Crítica a Economia Política, que aliás recomendo para todos os estudantes de economia.
Pois bem, toda esta conversa até agora foi para justificar que abordar a questão da política industrial de uma perspectiva puramente técnica pode ser um erro grave. O grande problema do uso do poder do estado para definir vencedores e perdedores é que isto faz com que se formem grupos de interesse com o objetivo de capturar estes instrumentos do estado. Desta forma empresas deixam de buscar a inovação e produtividade como forma de obter lucro e passam a investir na formação de grupos que possam influenciar as políticas públicas, o resultado no longo prazo pode ser desastroso. Notem que esta não é uma questão binária, do tipo sim ou não, é uma questão de grau. Em todas as sociedades o estado direciona a economia em algum grau, mas talvez exista um certo ponto onde a partir daí o incentivo perverso que falei acima começa a prevalecer. Tenho bons motivos para acreditar que o Brasil já passou deste ponto, vou além, passamos deste ponto na década de 1970, talvez antes, retroagimos na década de 1990, mas voltamos à direção errada a partir de 2005.
O caso do grupo X provavelmente será lembrado como o caso emblemático deste tempo, talvez não devesse ser, a defesa que Marcelo Odebrecht fez do financiamento ao Porto de Muriel em Cuba me parece mais simbólico, até porque a história é escrita pelos vencedores, e, convenhamos, empreiteiros estão entre os grande vencedores deste capitalismo de laços que existe no Brasil. Como teria dito Murray Rothbard (me corrijam se eu estiver errado):

"Sempre que surgir um grande empresário abraçando com entusiasmo e júbilo a parceria entre governo e empresas, senhoras e senhores, é bom ficarem de olho em suas carteiras - vocês estarão prestes a serem roubados."

Acredito que atual estagnação da economia brasileira tem suas raízes no fenômeno que descrevi acima. Está em formação um consenso que sem ganhos de produtividade a economia brasileira está condenada a um crescimento medíocre, isto é bom porque não faz muito tempo esta mesma afirmação era tratada com desconfiança, coisa de economista neoclássico que não conseguiu ir além de Solow, diziam. Agora precisamos de outro consenso, um que diga que os ganhos de produtividade ocorrem no setor privado e que este setor responde a incentivos. Sem os incentivos adequados o setor privado não vai gerar os desejados ganhos de produtividade. Enquanto ser amigo do rei for mais rentável que ser o mais produtivo estamos condenados a ter empresários amigos e ineficientes.

Postado com o Blogsy

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